فردای اقتصاد: شرکت‌ها و بانک‌های دولتی هر سال بسیار بیشتر از پیش‌بینی دولت زیان می‌دهند که به کسری بودجه دولت می‌افزاید؛ اما چرا بسیاری از این بنگاه‌ها زیان‌ده هستند؟ بخشی از علت به خود دولتی‌بودن آنها برمی‌گردد. اما بخشی از بنگاه‌ها که در حوزه‌های زیرساختی‌تر فعال‌اند، در صورت سیاستگذاری باکیفیت می‌توانستند ابزار مناسبی برای جبران افت سرمایه‌گذاری کشور باشند. در این راستا، مرکز پژوهش‌های مجلس برخی موانع تحقق سرمایه‌گذاری کافی در شرکت‌های دولتی را بررسی کرده است.
هر سال در دوره تدوین بودجه بیشترین توجه معطوف به بخشی از بودجه کل می‌شود که به بودجه عمومی می‌شناسیم. طبیعتاً این بخش که در اصل نشان می‌دهد منابع عمومی مثل مالیات و نفت در مقابل چه مصارف عمومی از جنس هزینه‌های جاری و سرمایه‌گذاری دولت قرار می‌گیرد، از حساسیت‌های بیشتری برخوردار است. اما بودجه شرکت‌های دولتی هم که از نظر رقم از بودجه عمومی هم بزرگ‌تر است، می‌تواند ابعاد مهمی داشته باشد.
در وهله اول باید توجه داشت وقتی می‌گوییم بودجه شرکت‌های دولتی ۳۰۰۰ همت (هزار میلیارد تومان) است، منظور این نیست که این حجم بالا از منابع عمومی و دولتی به سمت شرکت‌ها اختصاص می‌یابد؛ بلکه بخش زیادی از این بودجه در واقع درآمد خود شرکت‌هاست که از طریق بودجه شفاف و احتمالاً برنامه دولت برای وضعیت درآمد و مخارجشان مشخص می‌شود. جدول زیر منابع و مصارف بودجه شرکتی در لایحه ۱۴۰۲ را نمایش می‌دهد.
جدول بالا نشان می‌دهد در سمت درآمدی بودجه شرکتی با حجم ۳۰۹۷ همت (هزار میلیارد تومان)، ۲۴۱۶ همت را درآمدهای جاری شرکت‌ها تشکیل می‌دهد. ۱۲۰ همت را هم لایحه پیش‌بینی کرده که شرکت‌ها از طریق وام بانکی در اختیار خواهند داشت و ۶۵ همت هم می‌تواند از وام‌های خارجی به دست بیاید. ۵۱ همت را هم شرکت‌ها از بودجه دولت می‌گیرند تا سرمایه‌گذاری کنند. موضوع سرمایه‌گذاری را در بخش دیگری بررسی خواهیم کرد.
اما ۱۰ همت را دولت برای جبران زیان شرکت‌های زیان‌ده در نظر گرفته است. رقمی که نسبت به کلیت منابع شرکت‌های دولتی و همچنین نسبت به بودجه عمومی کم است، اما دو سؤال را ایجاد می‌کند؛ یکی این که علت فعالیت تعدادی شرکت زیان‌ده که زیانشان از جیب همه مردم تأمین خواهد شد چیست و این که آیا دولت برآورد درستی از زیان احتمالی آنها دارد؟
قصه دراز زیان شرکت‌های دولتی
در برخی حوزه‌های زیرساختی وجود شرکت‌های دولتی می‌تواند توجیه‌پذیر باشد، اما می‌دانیم که در ایران گستره این شرکت‌ها بسیار بیشتر از این‌هاست. بنگاه‌داری دولتی با ذات بنگاه اقتصادی که به دنبال ایجاد سود و ارزش افزوده بیشتر است، در تناقض قرار می‌گیرد. انگیزه مدیران دولتی هیچ‌گاه نمی‌تواند به اندازه مدیران خصوصی باشد. همچنین شرکت دولتی به خاطر ارتباطات و رانت‌هایی که دسترسی بیشتری به آنها دارد، انگیزه دارد با کمک این فرایندهای غیررقابتی و استفاده از نوعی انحصار، رقبای خصوصی را کنار بزند. بنابراین در نهایت هم پتانسیل تولید این شرکت‌ها به اندازه کافی به محصول تبدیل نمی‌شود و هم رقابت بازارها و در نتیجه تولید سایر تولیدکنندگان و رفاه مصرف‌کنندگان را آسیب می‌زند. جدول زیر نمایش می‌دهد در عمل شرکت‌های زیان‌ده دولتی در سال‌های اخیر بین ۱۳۴ تا ۱۹۴ عدد بوده‌اند و این عدد کاهش جدی نشان نمی‌دهد.
یک کسری بودجه پنهان دیگر
پیش‌تر در گزارش‌هایی حول بودجه عمومی به برخی کسری‌های بودجه آشکار و پنهان دولت در لایحه پرداخته‌ایم. اما یک نمونه دیگر آن را می‌توان در جبران زیان پیش‌بینی‌نشده شرکت‌های دولتی دید. جدول اول نشان می‌دهد در شش‌ماهه اول سال جاری، ۱۳۷ همت اعتبار هزینه‌ای از دولت برای جبران زیان اختصاص پیدا کرده، هر چند که قانون بودجه ۱۴۰۱ مجموعاً ۷.۷ همت را برای کل سال در نظر گرفته بوده است.
این کم‌برآورد دولت از زیان شرکت‌های دولتی در قانون بودجه را می‌توان با جدول دوم هم متوجه شد. در حالی که قانون بودجه ۱۴۰۱ تنها ۲۵ شرکت زیان‌ده را پیش‌بینی کرده بوده، عملکرد شش‌ماهه حاکی از ۱۵۶ شرکت زیان‌ده است. این شکاف میان واقعیت و قانون برای سال‌های قبل هم قابل مشاهده است. در نتیجه پیش‌بینی می‌شود زیان شرکت‌های دولتی بسیار بیشتر از رقم ده همت لایحه باشد و جبران آن از سوی دولت به کسری بودجه بیفزاید.
سودآورترین و زیان‌ده‌ترین شرکت‌های دولتی ایران
سودآورترین شرکت دولتی در سال ۱۴۰۰ شرکت ملی گاز ایران بوده که ۵۳.۵ همت سود شناسایی کرده است. به جز سازمان بنادر و بانک مرکزی، سایر شرکت‌هایی که در لیست سودآورترین‌ها هستند، در حوزه نفت و معادن فعال‌اند.
نمودار زیر زیان‌ده‌ترین شرکت‌ها را نشان می‌دهد. در میان این شرکت‌ها دو بانک دولتی قرار دارند. صداوسیما هم از جمله شرکت‌های دولتی است که در سال‌های گذشته زیان زیادی بر جای گذاشته است. زیان‌ده‌بودن شرکت‌های حوزه برق و آب هم از جمله عوامل کمبودهای انرژی فعلی می‌تواند باشد.
پیش‌بینی لایحه بودجه ۱۴۰۲ از زیان شرکت‌های دولتی، عمدتاً در چند شرکت مشخص قرار دارد؛ ۹۲ درصد این زیان را این شرکت‌ها به ترتیب بزرگی زیان برآوردشده خواهند داشت: بانک سپه، صداوسیما، شرکت راه‌آهن، بانک مسکن و کانون پرورش فکری.
از شرکت‌های دولتی چه می‌خواهیم؟
گزارش اخیر مرکز پژوهش‌های مجلس پیرامون بودجه شرکتی ۱۴۰۲ در بخشی به این پرسش پاسخ داده که از شرکت‌های دولتی در حالت مطلوب چه می‌خواهیم؟ در واقع فارغ از این که چه بخشی از این شرکت‌ها اصولاً نباید دولتی باشند، به هر حال از آنها می‌توان برای نوعی سیاستگذاری استفاده کرد.
بازوی پژوهش مجلس نگاه موجود به شرکت دولتی در کشور را مورد انتقاد قرار داده، چرا که نگاه پیشران سرمایه‌گذاری نیست و دریافت سود سهام و مالیات هرچه بیشتر از آن به عنوان یک رویکرد مطلوب ارزیابی می‌شود. این در حالی است که نقش شرکت‌های دولتی در سرمایه‌گذاری در بسیاری از کشورها کاملاً قابل
توجه است. به عبارت دیگر، سرمایه‌گذاری، کارکرد اساسی عمده شرکت‌های دولتی است.
گزارش مرکز پژوهش‌ها به عنوان یک مثال اشاره کرده که بنا بر برآورد بانک جهانی، در سال ۲۰۱۷ ، حدود ۸۳ درصد سرمایه‌گذاری در پروژه‌های زیرساختی در کشورهای توسعه‌یافته و اقتصادهای نوظهور توسط بخش عمومی انجام شده که از این میان، ۶۶ درصد مربوط به شرکت‌های دولتی (یعنی ۵۵ درصد از کل) و ۳۴ درصد مربوط به دولت‌ها بوده است.
تشکیل سرمایه ثابت خالص از سال ۹۸ منفی شده، یعنی سرمایه‌گذاری صورت‌گرفته حتی کفاف استهلاک سرمایه را نداده است. در این وضعیت، سرمایه‌گذاری شرکت‌های دولتی یک ابزار رشد سرمایه‌گذاری می‌تواند باشد. اما جدول اول نشان می‌دهد هزینه‌های سرمایه‌ای شرکت‌های دولتی در بودجه ۱۴۰۲ صرفاً ۲۰ درصد رشد کرده است. سهم دولت از این خرج سرمایه‌گذاری معمولاً حدود ده درصد است. این سهم که در قالب اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به شرکت‌ها داده می‌شود، طبق لایحه ۱۴۰۲ حدود ۱۷ درصد بیشتر شده است.
نکته مهم‌تر از این که دولت چقدر می‌تواند از منابع عمومی به شرکت‌ها برای سرمایه‌گذاری کمک کند، این است که چقدر خود سرمایه‌گذاری شرکت‌ها محقق خواهد شد و چرا در واقعیت این سرمایه‌گذاری رشد خوبی ندارد؟ البته در کنار این‌ها باید توجه داشت که بهره‌وری سرمایه‌گذاری در این شرکت‌ها هم پایین است که بخشی از دلایل آن با راز زیان‌دهی آنها گره خورده است.
موانع رشد سرمایه‌گذاری شرکت‌های دولتی
مرکز پژوهش‌ها چند عامل مهم در بودجه و همچنین در کلیت اقتصاد ایران را مانع تحقق سرمایه‌گذاری در شرکت‌های دولتی می‌داند؛ اول این که برای تحقق رشد سرمایه‌گذاری توسط شرکت‌های دولتی، در قوانین بودجه عملاً سازوکار ویژه‌ای پیش‌بینی نشده و تنها پیش‌بینی رقم هزینه‌های سرمایه‌ای افزایش می‌یابد.
بخش مهمی از عدم رشد کافی هزینه‌های سرمایه‌ای شرکت‌های دولتی متوجه ناکارایی درونی و مدیریتی این شرکت‌ها بوده که البته سهم این بخش از عوامل، با توجه به عدم تفکیک بار مالی وظایف حاکمیتی از وظایف تجاری، قابل محاسبه نیست.
اما بخش مهم دیگری از تضعیف توان سرمایه‌گذاری شرکت‌های دولتی به گفته بازوی پژوهشی مجلس، به عوامل بیرونی و به ویژه سیاستگذاری‌های انجام‌شده طی سال‌های گذشته مرتبط است. قدیمی‌بودن روش‌های تامین مالی (اتکای صرف به تسهیلات بانکی) و عدم استفاده از راهکارهای نوین تامین مالی پروژه‌ای از آسیب‌های سرمایه‌گذاری شرکت‌ها است. کارایی سرمایه‌گذاری شرکت‌ها همچنین نیازمند شفاف‌سازی طرح‌های سرمایه‌گذاری و میزان پیشرفت آن‌هاست.
چگونه می‌توان سرمایه‌گذاری شرکت‌ها را افزایش داد؟
گزارش مرکز پژوهش‌ها چند نوع سیاست که منجر به کاهش سرمایه‌گذاری شده است نام برده که در وهله اول باید حذف این موانع برای احیای سرمایه‌گذاری در شرکت‌های دولتی در دستور کار قرار گیرد:
- خروج همیشگی ۷۵ درصد از سود شرکت‌های دولتی آن هم به صورت علی‌الحساب و پیش از
تحقق سود؛
- تعرفه‌های تکلیفی برای کالاها یا خدمات برخی از شرکت‌ها و همچنین الزام به ایفای برخی
وظایف حاکمیتی (در معنای گسترده آن از تحمیل نیروی انسانی مازاد تا الزام به ایفای وظایف کاملاً غیرتجاری)
- تضعیف توان سرمایه‌گذاری سازمان‌های توسعه‌ای که اساساً برای سرمایه‌گذاری ایجاد شده اند به دلیل عدم پرداخت سهم آنها از وجوه حاصل از واگذار یها از سوی دولت؛
- برداشت درصدی از هزینه‌های شرکت‌ها و واریز به خزانه
در کنار رفع این موانع، بازوی پژوهشی مجلس پیشنهادهایی ایجابی هم داده که از جمله آنها، ایجاد نوعی نظام انگیزشی برای مدیران شرکت‌هاست؛ به طوری که آنها بر اساس افزایش سود یا کاهش زیان شرکت‌های دولتی پاداش بگیرند.
تفکیک بار مالی وظایف غیرتجاری هم پیشنهاد بسیار مهمی است؛ «شرکت‌های دولتی مکلف‌اند بار مالی ناشی از ارائه کالاها و خدمات به قیمت تکلیفی (مابه‌التفاوت با قیمت تمام‌شده) را مطابق استانداردهای ابلاغی سازمان حسابرسی محاسبه و جرئیات آن را ذیل یادداشت‌های توضیحی صورت‌های مالی، افشاء نمایند. حسابرس شرکت مکلف است در خصوص این بند جداگانه اظهار نظر نماید. در صورت تصویب صورت‌های مالی توسط مجمع عمومی، بار مالی موارد مذکور به عنوان مطالبات قطعی شرکت‌های مربوط از دولت خواهد شد.»