فردای اقتصاد: به گزاش مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، برنامه هفتم زمانی به مجلس ارائه شد که اقتصاد ایران طی یک دهه اخیر با چالش‌هایی از جمله تورم بالا، رکود اقتصادی، نرخ پایین تشکیل سرمایه ثابت، کسری بودجه عملیاتی مزمن و نوسانات شدید ارزی مواجه بوده است. اعمال تحریم‌ها و سیاست‌های نادرست اقتصادی باعث افزایش غیرقابل پیش‌بینی هزینه‌های دولت و کسری بودجه گردیده است. لذا ضروری است تا با ایجاد یک قاعده مالی واحد و انجام اصلاحات ساختاری در بودجه، این مشکلات را برطرف کرد.
پنج شاخص مهم بودجه‌ای
وقوع شوک‌های تحریمی در ابتدای دهه ۱۳۹۰ شمسی در کنار سیاست‌های اقتصادی نادرست دولت‌ها از یک سو و مشکلات ساختاری در حوزه‌های مختلف از جمله بخش‌های تولیدی، نظام بانکی، تأمین اجتماعی و سایر حوزه‌ها از سوی دیگر به افزایش فشار بر مخارج دولت و بدتر شدن وضعیت کسری بودجه دولت منتهی شده است. این مسائل در نهایت به افزایش بدهی‌های دولت و کاهش میزان اعتبارات عمرانی تخصیص یافته منجر شده است. همچنین افزایش سهم درآمدهای مالیاتی از منابع عمومی دولت به ۵۰ درصد نیز تا کنون محقق نشده است.
تمرکز بر برخی روندهای کلان بودجه، کمک شایانی به ایجاد چشم‌اندازی قابل اتکا از وضعیت مالیه عمومی در آستانه تصویب برنامه هفتم توسعه خواهد کرد. در ادامه روند کلان پنج شاخص مهم بودجه‌ای که در قانون برنامه ششم هدفگذاری شده بود بیان می‌شود. مطابق برنامه ششم توسعه در سال ۱۴۰۰ کسری تراز عملیاتی باید به مقدار صفر می‌رسید که محقق نشده است. متوسط سهم اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای از منابع عمومی در هدفگذاری برنامه هفتم حدود ۲۱ درصد بوده است که با متوسط تحقق این نسبت در این سال‌ها (۱۲.۶) اختلاف قابل توجهی داشته است. بدون لحاظ بدهی‌های مورد اختلاف، نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی کمتر از سقف تعیین شده در برنامه ششم توسعه بوده است اما با درنظر گرفتن چالش‌های موجود در محاسبه ارقام واقعی بدهی دولت به بانک ها، صندوق توسعه، صندوق‌های بازنشستگی و سایر نهادهای عمومی غیردولتی، این نسبت افزایش قابل ملاحظه‌ای خواهد داشت. یکی از اصلی‌ترین تکالیف در ادوار برنامه‌های توسعه، افزایش سهم درآمدهای مالیاتی از منابع عمومی دولت بوده که همچنین نمایشگر کیفیت منابع وصولی دولت است. طی سالهای اخیر، سهم مصوب و عملکرد مالیات از منابع عمومی دولت بین ۳۰ الی ۴۰ درصد در نوسان بوده، درحالی که در برنامه ششم تکلیف شده بود این نسبت با افزایشی ملایم، در انتهای برنامه به حدود ۵۰ درصد برسد. رشد هزینه‌ها در سالهای انتهایی برنامه ششم توسعه با هدفگذاری انجام شده تفاوت فاحشی دارد. در کنار تصمیمات نادرست سیاستگذار، یک دلیل این تفاوت، نرخ تورم بالا در سالهای اخیر است.
ضرورت ایجاد قواعد مالی
همه قواعد اقتصادکلان حداقل یک ویژگی مشترک دارند؛ این قواعد با حذف مداخلات صلاحدیدی، به دنبال اعتباربخشی به اجرای سیاست‌های کلان هستند. هدف نهایی این قواعد جلب اعتماد عمومی است؛ وجود قواعد تضمین می‌کند که بدون توجه به دولت مستقر، اصول اساسی سیاست‌گذاری اقتصادی رعایت می‌شود و بنابراین رفتار سیاستگذار قابل پیش‌بینی و پایدار باقی می‌ماند. در نگاهی دقیق‌تر، قواعد مالی سازوکارهای نهادی هستند که محدودیت‌های عددی را بر ارقام تجمیعی بودجه اعمال می‌کنند تا انضباط و اعتبار مالی را تضمین کنند. قواعد می‌توانند به اصلاح ناکارآمدی‌های سیاست‌های مالی مانند چرخه‌ای بودن پرداخته، تلاش‌ها برای جمع‌آوری درآمد را بهبود بخشند و افزایش مخارج را کنترل کنند.
در اکثر کشورها یک پیش‌نیاز مهم برای اجرای موفقیت‌آمیز قواعد مالی، اصلاحات ساختاری است که پایداری قوانین را تضمین می‌کند. این اقدام‌های اصلاحی اغلب شامل تعدادی از حوزه‌ها مانند ساختار مالیاتی و سیستم بازنشستگی عمومی می‌شود.
مشکلات قواعد مالی در برنامه ششم و راه‌حل‌ها
درباره قواعد مالی برنامه ششم توسعه، موارد زیر قابل ذکر است.
۱- فاصله ارقام مصوب با اهداف تعیین شده در برنامه ششم در سالهای انتهای برنامه بیش از سالهای ابتدایی است. یکی از دلایل این مسئله، دشواری پیش‌بینی شرایط اقتصادی و مالیه عمومی در افق پنج‌ساله است. به این جهت در بسیاری از کشورها قواعد مالی در بستر سند بودجه‌ریزی میان‌مدت و در بازه زمانی دو تا سه سال تعیین می‌شود
۲- هدفگذاری مقادیر مطلق به عنوان قاعده مالی، با خطای بیشتری همراه است زیرا به طور تاریخی اقتصاد ایران با تورم همراه است که این باعث تغییرات زیاد مقادیر مطلق می‌شود. درحالی که این مسئله در مقادیر نسبی که صورت و مخرج کسر متأثر از تورم هستند رفع می‌شود.
۳- تعداد قواعد مالی بسیار زیاد است که به محدودیت غیرضروری برای سیاستگذار در بودجه‌ریزی و تنظیم سیاست مالی با توجه به شرایط اقتصادی منجر می‌شود.
لذا به منظور اصلاح نظام مالیه عمومی، رعایت موارد زیر در برنامه هفتم توسعه ضروری است:
۱- نسبت عملکرد مصارف بودجه عمومی به کل مخارج دولت در سال (شامل مصارف هدفمندی، مصارف تهاتر نفت، مجوزهای خارج از بودجه نهادهای ذیربط، استفاده از ذخایر ارزی یا پایه پولی بانک مرکزی برای تأمین ارز ترجیحی، تضامین منتشره دولت، تعهدات دولت به تأمین اجتماعی) تعریف شده و برای پنج سال آینده هدفگذاری شود.
۲- نسبت بدهی‌های اوراقی به مجموع بدهی‌ها به عنوان شاخص کیفیت بدهی و انسداد مجاری بدهی‌های مخرب دولت تعریف شده و برای پنج سال آینده هدفگذاری شود.
۳- دولت مکلف به بازنگری دوره‌ای در مخارج خود شده به گونه‌ای که طی پنج سال، تمامی مخارج دولت مورد بررسی و ارزیابی قرار گیرد.