مقدمه مترجم
درازنای خوشه‌چینی اقتصاددانان از خرمن پرمحصول اقتصاددان برجسته حوزه اقتصاد بین‌الملل و البته سیاست‌های صنعتی، «دنی رودریک»، به حدود دو دهه می‌رسد اما او خود در مقاله جدیدی که هفته گذشته با عنوان «اقتصاد جدید سیاست صنعتی» (۱) منتشر کرد، به معنای واقعی کلمه خوشه‌چینی کرده، بر ماحصل یک دهه دستاورد علمی دو پژوهشگر تراز اول حوزه سیاست صنعتی، «نِیتِن لِین» و «رِکا جوهاز» (۲) تحلیلی بدیع نهاده و با نام‌گذاری نسل جدید سیاست‌های صنعتی تحت عنوان «سیاست صنعتی خودآگاهانه» (۳) طرحی نو درانداخته است.
به عقیده «رودریک» در ساحت علم اقتصاد، گرچه تا کنون کمتر سیاستی به مانند سیاست صنعتی این چنین گروهی از اقتصاددانان را به مخالفت واداشته، اما این مخالفت‌ها، حتی زمانی که دولت مستقر از نظر ایدئولوژیک نیز با سیاست صنعتی عناد داشته، مانع از آن نشده که همان دولت به کرات از سیاست صنعتی استفاده کند. فراموش نکرده‌ایم که «رونالد ریگان» با آن تکیه کلام معروف خود که «دولت خود یک مشکل است نه راه حل»، به منظور سرمایه‌گذاری بیشتر صنایع فولاد، خودرو و موتورسیکلت برای ارتقای فناوری، از آنها در برابر رقابت تولیدات وارداتی حافظت کرد. «آگوستو پینوشه» طرفدار لیبرالیسم بازار آزاد بود، اما به منظور ارتقای صادرات، به بخش جنگلداری شیلی یارانه پرداخت کرد و «مارگارت تاچر» با جدیت به استقبال خودروسازان ژاپنی رفت و برای سرمایه‌گذاری در انگلستان به آنها مشوق‌های مالی اعطا کرد.
او می‌گوید خبر بد این است که، از به تصویب رسیدن قوانین «دانش و تراشه» و «کاهش تورم» در آمریکا و به اجرا درآمدن آنها، درمی‌یابیم که اقتصاددانان دانشگاهی مخالف در مواجهه با موج جدید سیاست‌های صنعتی، صرفا نقش یک رهگذر و بلکه یک انسان منفی‌باف یا آیه نحس را بازی کرده‌اند و خاصیت دیگری نداشته‌اند، اما خبر خوب هم این است که، به واسطه اجرای طیف وسیعی از سیاست‌های صنعتی در سراسر جهان، امروز فرصت آن فراهم آمده که در این حوزه بیشتر بیاموزیم. در همین چند سال اخیر ادبیاتی غنی حول مبحث سیاست صنعتی شکل گرفته و شواهدی دقیق از نحوه کارکرد این سیاست‌ها و نوع تاثیر آنها بر شکل‌گیری یک فعالیت اقتصادی به دست آمده است. نسل جدید ادبیات سیاست صنعتی نسبت به نسل قدیمی‌تر آن که عموما تکیه بر مدل‌های کمی و همبستگی متغیرها می‌کرد و قابلیت تفسیری پایینی داشت، پیشرفتی قابل ملاحظه به حساب می‌آید. مقالات اخیر نه تنها در مجموع نگاه مثبت‌تری به سیاست صنعتی دارند، بلکه از آن مهم‌تر، ظرافت‌های ادراکی و مفهومی آنها از سیاست صنعتی به مراتب بیشتر شده و امروز به اقتصاددانان دیگر این امکان داده شده که در مباحث سیاست صنعتی به شیوه‌ای سازنده‌تر ورود کنند و به جای صرفا داغ کردن این مبحث، بر آن نورافشانی کنند. پس از انتشار مقاله «اقتصاد جدید سیاست صنعتی» در ابتدای هفته جاری، «رودریک» روز گذشته یادداشتی حاوی مهم‌ترین یافته‌های این مقاله برای سایت «پراجکت سیندیکیت» نوشته است. با ذکر این نکته که مطالب داخل پرانتز از مترجم است، یادداشت مذکور در ادامه آمده است.
رجعت اقتصاددانان جریان اصلی به سیاست صنعتی
امروز به تدریج که سیاست‌گذاران در سرتاسر جهان، برای دستیابی به طیف گسترده‌ای از اهداف خود از انعطاف‌پذیری زنجیره تامین گرفته تا فناوری‌های سبز، یا کسب برتری ژئوپلیتیکی یا ایجاد مشاغل خوب، مجدد به سراغ سیاست صنعتی رفته‌اند، دوباره بحث اثربخشی سیاست صنعتی داغ شده است. در اتمسفر این بحث، معمولا چنین است که مدافعان اقتصاد خوب و سالم، شکاکان به سودمندی سیاست صنعتی هستند. در یکی از پادکست‌های اخیر، مجری در مقدمه گفت‌وگویی با موضوع «سیاست صنعتی، داغ‌ترین مبحث علم اقتصاد» در ابتدا سخن را اینگونه آغاز می‌کند: «پرونده‌ای سنگین علیه سیاست صنعتی در علم اقتصاد وجود دارد» و در ادامه می‌گوید «می‌دانیم که سیاست صنعتی فقط منابع مالی را هدر می‌دهد و اقتصاد را دچال اختلال می‌کند» (منظور «دنی رودریک» پادکست «دَرِک تامپسون»، ستون‌نویس مجله «آتلانتیک» در گفت‌وگو با یکی از مفسران اقتصادی سرشناس روزنامه «وال استریت ژورنال» به نام «گِرِگ یِپ» است که تاریخ آن به ماه اردیبهشت سال جاری بازمی‌گردد) (۴)
اما ظرف سال‌های اخیر این دیدگاه نسبت به سیاست صنعتی روزبه‌روز بیشتر از مد افتاده است. در عین حال که می‌پذیرم حداقل از دهه ۱۹۷۰، اقتصاددانان جریان اصلی با سیاست صنعتی از در مناقشه‌ای نسنجیده وارد شده‌اند، اما مطالعات دانشگاهی جدید که عداوت ایدئولوژیک نسبت به مداخله دولت در آنها کمتر سرایت کرده و بیشتر پیرو اسلوب‌های کمی دقیق هستند، خیلی چیزها را تغییر داده‌اند. این دسته از مطالعات که در همین چند سال اخیر به انجام رسیده‌اند، در خصوص این موضوع که سیاست صنعتی چگونه کار می‌کند، شواهد معتبری عرضه داشته و ضمن ارتقای کیفی ادبیات سیاست صنعتی، سعی کرده‌اند تا برخلاف گذشته به جای صرفا داغ کردن این مبحث، بر آن نورافشانی کنند و البته درک بهتر محققان نسبت به جزئیات تفاوت‌ها و شرایط محیطی چنین سیاست‌هایی باعث شده آنها امروز نگاه مثبت‌تری نسبت به مقوله سیاست صنعتی پیدا کنند.
سیاست‌های صنعتی پیچیدگی‌های خاص خود را دارند و کمی‌سازی آنها برای رسیدن به تحلیل‌های دقیق‌تر کار سختی است. برای درک این معضل، کافی است سیاست صنعتی چین در تقویت صنعت کشتی‌سازی (طی سال‌های ۲۰۰۶ تا ۲۰۱۲) را در نظر بگیرید که طی آن با هدف‌گذاری تبدیل شدن این کشور به قدرت اول کشتی‌سازی جهان، سیاست‌های متنوعی در قالب اعطای یارانه تولید، یارانه سرمایه‌گذاری و یارانه به شرکت‌های جدید تازه‌وارد اتخاذ شد و بارها نیز جهت‌گیری سیاست‌های حمایتی آن تغییر کرد، از جمله آنکه چین تا سال ۲۰۰۹ سیاست «ترویج ورود» شرکت‌های جدید را دنبال می‌کرد و به آنها یارانه می‌داد اما از این سال به بعد سیاست «تشویق ادغام» شرکت‌های مستقر را برگزید و پرداخت یارانه‌ها را منوط به ادغام آنها کرد.
تعدادی از مطالعات جدید همچنین رویکردهای سازنده‌تری را نیز برگزیده‌اند و برخلاف مطالعات گذشته دیگر تماما بر شاخص‌های ساده‌ای مانند نرخ تعرفه وارداتی تمرکز ندارند. اقتصاددان تا پیش از این با تمرکز بر شاخص‌های ساده این چنینی هم از میان ابعاد متنوع سیاست صنعتی، صرفا برخی جنبه‌های محدود را پوشش می‌دادند و هم اهداف سیاست صنعتی را با اهداف دیگر دولت مانند افزایش درآمد یا جانبدارای از یک گروه خاص در هم می‌آمیختند.
برای مثال، ماه ژوئن امسال «سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعه» مطالعه‌ای را منتشر کرد (۵) که در آن با استفاده از روش‌شناسی «حسابداری عمیق» (۶)، جزء به جزء فعالیت دولت را تفکیک کرد و تمرکز خود را صرفا بر آن دسته از مخارج که ویژه اهداف سیاست صنعتی صرف شده بودند قرار داد و به این ترتیب تحلیل منحصر به فردی از حجم مخارج و اثرگذاری سیاست‌های صنعتی ۹ کشور به دست داد. یا مطالعه‌ای که دو تن از همکاران من در ماه دسامبر سال قبل به منظور طبقه‌بندی دقیق سیاست‌های صنعتی انجام داده‌اند (۷) و در آن با استفاده از روش‌شناسی «پردازش زبان طبیعی» (۸) (از شاخه‌های دانش هوش مصنوعی) تمامی اسناد سیاست صنعتی منتشر شده در فضای عمومی را فهرست‌بندی کرده‌اند.
مطالعات این چنینی منجر به بینش‌های عمیق تازه‌ای شده‌اند. اول از همه اینکه سیاست‌های صنعتی حتی پیش از آنکه اخیرا به کرات مورد استفاده قرار بگیرد و در رسانه‌ها برجسته شود، در عموم کشورهای جهان فعال بوده است. دوم آنکه اگر تا به حال سیاست صنعتی با سیاست‌های تجاری حمایت‌گرایانه و نگاه به داخل شناخته می‌شد، دیگر امروز این گونه نیست و نسل جدید سیاست‌های صنعتی ترویج صادرات را هدف خود قرار داده‌اند. سوم و جالب‌تر از همه اینکه امروز کشورهای ثروتمند نسبت به کشورهای در حال توسعه، بیشتر و شدیدتر از سیاست‌های صنعتی استفاده می‌کنند.
به مرور زمان هر چه روش‌شناسی‌های استنتاج علِّی بهبود بیشتری یافته‌اند، جمع بیشتری از اقتصاددانان جریان اصلی را ناگزیر از تجدیدنظر در دیدگاه‌های خود نسبت به سیاست صنعتی کرده‌اند. اقتصاددانان به شیوه سنتی در تحلیل سیاست‌های صنعتی، به دنبال آن بوده‌اند که آیا صنایع دریافت‌کننده یارانه، عملکرد بهتری داشته‌اند یا خیر و عموما در قضاوت اثرات سیاست صنعتی به نتیجه‌ای منفی می‌رسیدند. در مقاله جدید خود نشان داده‌ام که تمامی همبستگی‌های به کار رفته در این قضاوت‌ها به لحاظ مبنای اطلاعاتی با «مشکل عدم آگاهی‌بخشی» (۷) مواجه هستند؛ چراکه نتوانسته‌اند سیاست صنعتی خوب (توسعه‌محور) و سیاست صنعتی بد (رانت‌محور) را از هم متمایز کنند و همه را در یک سبد ریخته‌اند.
امروز در تحقیقات جدید برای جلوگیری از این استنتاج‌های گمراه‌کننده، از تکنیک‌های آماری مدرن استفاده می‌شود و در مطالعه اخیر خود از این تکنیک‌ها در خصوص موارد متنوعی از سیاست صنعتی در دوره‌های تاریخی مختلف از جمله سیاست‌های ارتقای صنایع نوپا (مانند نساجی، کشتی‌سازی و صنایع سنگین)، سیاست‌های صنعتی با هدف ورود پررنگ دولت‌ها در حوزه تحقیق و توسعه (مانند رقابت آمریکا و شوروی در زمینه هوافضا) و سیاست‌های صنعتی با هدف حمایت از صنایع خاص در یک جغرافیای مشخص (مانند سیاست صنعتی آمریکا در دوران جنگ جهانی دوم و یارانه‌های صنعتی منطقه‌ای حال حاضر در اروپا) بهره گرفته‌ام.
نتایج این مطالعه پشتیبانی بسیار مثبتی از اثرگذاری سیاست‌های صنعتی می‌کند و نشان می‌دهد که این سیاست‌ها یا آن رویدادهای تاریخی که لزوما ذیل یک بسته سیاست صنعتی به اجرا در نیامده‌اند اما شبیه آنها عمل کرده‌اند، عموما اثرات بلندمدت بزرگ و سودمندی بر ساختار فعالیت اقتصادی کشورها گذارده‌اند. به عنوان مثال اختلال در واردات فرانسه در طول محاصره انگلستان توسط «ناپلئون»، مدت‌ها پس از پایان جنگ‌های ناپلئون، صنعتی‌شدن فرانسه در حوزه ریسندگی پنبه به شکل مکانیزه را سبب شد (ناپلئون با محاصره به اصطلاح قاره‌ای (۹)، برای اولین بار شکل جدیدی از جنگ را به نام «جنگ اقتصادی» برای به زانو درآوردن انگلیس رقم زد تا هم انگلستان را ناگزیر از مذاکره کند و هم اقتصاد فرانسه را از رقابت کالاهای اروپا محافظت کند. مطالعات جدید نشان می‌دهد از ۱۸۰۳ تا ۱۸۱۲ آن مناطقی که بیشتر از تجارت بازماندند، ظرفیت به مراتب بیشتری در ریسندگی مکانیزه پنبه ایجاد کردند) و این نتایج با استدلال حامیان پرورش صنایع نوزاد همخوانی دارد (۱۰).
مطالعات اخیر در خصوص برنامه‌های دولتی اعطای یارانه به سرمایه‌گذاری در مناطق کمتر توسعه‌یافته انگلستان (۱۱) و ایتالیا (۱۲) نیز بر وجود اثرات مثبت قوی این برنامه‌ها بر اشتغال‌زایی صحه می‌گذارند. البته این مطالعات در خصوص موثر واقع شدن همیشگی سیاست صنعتی گزاره‌ای قطعی به دست دهند، اما در این مورد که سیاست‌های صنعتی آثار بلندمدت مثبتی داشته‌اند و توانسته‌اند آنجا که ورود کرده‌اند شکست‌های بازار را مرتفع کنند، تردیدی ندارند.
یک دستاورد دیگر مطالعات جدید، خاتمه‌دادن به جدال‌های درازمدت در مورد نقش سیاست‌های صنعتی در وقوع معجزه اقتصادی کشورهای شرق آسیا است. پس از آنکه (در فاصله چند دهه از ۱۹۵۰ تا ۱۹۹۰ چهار کشور هنگ‌کنگ، سنگاپور، کره‌جنوبی و تایوان با متوسط نرخ رشد سالانه ۷ درصدی طی این دوره صنعتی‌شدن سریعی را تجربه کردند)، ادبیات نخستین (مثلا از جانب بانک جهانی در کتاب معجزه شرق آسیا در سال ۱۹۹۳) بر آن بوده که در در بهترین حالت نقش سیاست‌های صنعتی در این موفقیت را بی‌اثر می‌داند. اما مطالعات جدید با دقت بیشتر در ساختار پیوندهای بالادستی و پایین‌دستی این اقتصادها، ثمربخشی چنین سیاست‌هایی را به مراتب بیشتر می‌داند.
به عنوان مثال، مطالعات مربوط به سیاست صنعتی تاریخی و مناقشه‌برانگیز ژنرال «پارک چونگ-هی» طی دهه ۱۹۷۰ در حوزه صنایع سنگین و شیمیایی کره‌جنوبی، نشان می‌دهند که این سیاست چه در کوتاه‌مدت و چه در بلندمدت با اثرات مثبتی که بر صرفه‌های بهره‌وری و عملکردهای صادراتی داشته، زمینه‌ساز رشد این صنایع شده است. منتقدان سیاست‌های آسیای شرقی بر این گمان بودند که دولت‌ها نمی‌دانند که در کدام صنایع شکست‌های بازاری پررنگ‌تر است و لذا قادر به انتخاب صحیح صنایع در سیاست صنعتی نیستند. «ارنیست لیو» مدرس دانشگاه «پرینستون»، برای نحوه عملکرد دولت‌ها در اقتصادی که بخش‌های متنوع و به هم پیوسته آن دچار عارضه نقص بازار (نقص در اطلاعات، در تحرک‌پذیری و در تقسیم‌پذیری) شده‌اند، خطوط راهنمای مفیدی ترسیم کرده است (او معتقد است اثرات انحرافی شکست‌های بازار از طریق پیوندهای پسین، صنایع بالادستی را بدل به منبع نقصان و منشا بزرگ‌ترین انحرافات اقتصادی می‌کنند و از آنجا که از نظر او، «میزان اختلال» یک صنعت آماره معنی‌داری برای «میزان اثرات اجتماعی» مداخله در آن صنعت است، لذا یک «دولت خیرخواه» (۱۳) باید برای حداکثر کردن اثرات اجتماعی، به بخش‌های بالادستی یارانه اعطا کند) و پرداخت یارانه به صنایع بالادستی اشتباهات سیاستی دولت را به حداقل خواهد رساند. محاسبات اون نشان می‌دهد که اثرات اجتماعی سیاست‌های صنعتی از نوع مداخله‌های کشورهای کره‌جنوبی در دهه ۱۹۷۰ و چین در سال‌های اخیر مثبت بوده است (۱۴).
گرچه کماکان برخی از مفسران، مانند «گِرِگ یِپ» در وال‌استریت‌ژورنال، از سیاست صنعتی «جو بایدن»، صرفا به این دلیل که «سیاست صنعتی منطق اقتصادی دقیقی ندارد» انتقاد می‌کنند (۱۵) اما واقعیت این است که کامیابی سیاست‌های صنعتی امروز دیگر از پشتوانه مطالعات نظری و کمی مناسبی برخوردار شده است. همیشه تحقیقات بیشتر در خصوص یک موضوع سودمند هستند و اتفاقا در موضوع سیاست صنعتی، تحقیقات سال‌های اخیر، چه با مطالعه سیاست‌های صنعتی گذشته در بستر تاریخی آنها و چه با ارزیابی سیاست‌های صنعتی جدید سال‌های اخیر با همه تنوعی که در طراحی و اجرا داشته‌اند، علاوه بر اینکه ارزیابی‌های مثبت‌تری از کارکرد سیاست‌های صنعتی به دست داده‌اند، بر تاریک‌خانه قدیمی علم اقتصاد در این حوزه نیز نورافشانی کرده‌اند و به ما نشان داده‌اند که چگونه بسته به ابزار مورد استفاده، بسته به اهداف مد نظر و بسته به ساختار اقتصادی حاکم، سیاست صنعتی به شکست می‌انجامد یا کامیاب می‌شود.
پانویس
۱) “The New Economics of Industrial Policy”, Harvard, August ۲۰۲۳
۲) Réka Juhász, and Nathan Lane
۳) Self-Conscious Industrial Policies
۴) Derek Thompson, Greg Ip, THERINGER.com
۵) "Quantifying Industrial Strategies Across Nine OECD Countries", OECD, July ۲۰۲۳
۶) Deep Accounting (DA)
۷) "The Who, What, When, and How of Industrial Policy: A Text-Based Approach", CEPR, December ۲۰۲۲
۸) Natural Language Processing (NLP)
۹) The Continental System
۱۰)"Temporary Protection and Technology Adoption", AER, ۲۰۱۸
۱۱)"Some Causal Effects of an Industrial Policy", AER, January ۲۰۱۹
۱۲)"Making Subsidies Work: Rules vs. Discretion", Bank of Italy, March ۲۰۲۲
۱۳) Well-Meaning Government
۱۴) "Industrial Policies in Production Networks", QJE, August ۲۰۱۹
۱۵) "This Part of Bidenomics Needs More Economics", WSJ, July ۲۰۲۳
منبع: پراجکت سیندیکت / ۱۲ مردادماه ۱۴۰۲