فردای اقتصاد: ادعایی که هر ساله موقع ارائه لایحه بودجه تکرار می‌شود، تراز بودن دخل و خرج آن است. پس تکلیف کسری بودجه که مدام از آن صحبت می‌شود چیست؟ آیا منظور این است که وقتی دولت لایحه را می‌نویسد، مجموع هزینه‌هایش را بیشتر از درآمدهایش قرار دهد و در نتیجه بودجه را «ناتراز» بنویسد؟ نه چنین اتفاقی نمی‌افتد. بودجه همیشه تراز نوشته می‌شود و دولت هر طور که باشد درآمدها و هزینه‌ها را هم برای بودجه‌ی عمومی و هم بودجه‌ی شرکت‌های دولتی تراز می‌کند. اما کسری بودجه‌ای که نهایتاً با روش‌های مختلف از جمله استقراض غیرمستقیم یا مستقیم از بانک مرکزی تأمین می‌شود و به تورم مزمن دامن زده، در چند سطح قابل بررسی است: تفاوت تحقق بودجه نسبت به مقدار مصوب، ناپایداری منابع درآمدی و نهایتاً فرابودجه.
لایحه بودجه معمولاً کامل محقق نمی‌شود
درباره تحقق بودجه، واضح است که اگر در بخش منابع بودجه، درآمدها با بیش‌برآورد عمدی یا سهوی دولت و مجلس همراه بوده باشد، نهایتاً درآمدهای محقق‌شده کفاف هزینه‌های پیش‌بینی‌شده را نخواهند داد. معمولاً بیش‌برآورد در درآمدهای ناپایدار نفتی یکی از عوامل معمول کسری بودجه ایران بوده اما حالا با افزایش سهم مالیات احتمال بیش‌برآورد این بخش هم تا حدی وجود دارد؛ هر چند که در این حوزه پیش‌بینی درآمدهای غیرواقعی برای سیاستگذار دشوارتر است. برای نمونه می‌توانید به پیش‌بینی عدم تحقق بخش‌های مختلف بودجه تا پایان امسال نگاه کنید: برآورد کسری بودجه ۳۸۰ هزار میلیارد تومانی
در شکل بالا منحنی قرمزرنگ کسری بودجه محقق‌شده را برای سال‌های ۱۳۴۴ تا ۱۴۰۰ نشان می‌دهد. درمورد دو سال اخیر هنوز در حال استفاده از آمار لایحه و قانون هستیم که طبیعتاً با آنچه در نهایت محقق خواهد شد متفاوت است. همچنین برای سال ۱۴۰۱ هم از ارقام سرانگشتی استفاده شده که رئیس پیشین سازمان برنامه اعلام کرده بوده، بنابراین درمورد این سال هم باید منتظر گزارش تفریغ کامل باشیم. همان‌طور که نمودار نشان می‌دهد، در اکثر سال‌های نمودار کسری بودجه به شکل مزمن وجود داشته و تنها در معدود سال‌هایی از دهه هفتاد، آن هم بیشتر به کمک درآمد نفتی، کسری بودجه به صفر میل کرده است.
منظور از کسری بودجه اختلاف کل درآمدها (جاری به اضافه سرمایه‌ای مثل نفتی) و کل هزینه‌ها (جاری، عمرانی و بازپرداخت اوراق) است. فروش اوراق در محاسبه این گزارش نه به عنوان یک منبع درآمد بلکه یک روش تأمین کسری در نظر گرفته شده است. با فرض این که تمام هزینه و درآمدهای دولت در بخش بودجه جاری و سرمایه‌ای محقق شود، نهایتاً میزان فروش اوراق میزان رسمی کسری بودجه را نشان می‌دهد؛ یعنی مقداری که دولت معترف است نمی‌تواند تأمین کند و برای آن باید از مردم قرض بگیرد. در نمودار بالا برای ۱۴۰۲ و ۱۴۰۳ عملاً این کسری بودجه گنجانده‌شده در خود بودجه به نمایش درآمده است.
یک ناترازی مهم و همیشگی در بودجه ایران
یک متغیر مهم که میزان انضباط بودجه را نشان می‌دهد، تراز یا کسری عملیاتی بودجه است. اما منظور از این نوع کسری چیست؟ تراز عملیاتی تفاوت درآمدهای جاری دولت (عمدتاً مالیات و تعرفه) و هزینه‌های جاری (شامل حقوق و دستمزد کارکنان دولت و سایر هزینه‌های جاری دستگاه‌ها) است. علت اهمیت این تراز این است که در نظر گرفتن درآمدهای ناپایداری مثل درآمد نفتی که امکان پیش‌بینی دقیق ندارند، برای تأمین هزینه‌های جاری که بدون تردید به صورت مستمر طی سال باید انجام شوند، ریسک بالایی برای عدم تحقق به همراه دارد.
نسبت تراز عملیاتی به کل بودجه در لایحه بودجه ۱۴۰۳، در مقایسه با قانون مصوب بودجه ۱۴۰۲، ۹ واحد درصد کاهش داشته است. با فرض این که درآمدهای مالیاتی پیش‌بینی‌شده واقعا محقق شوند، کاهش تراز عملیاتی بی‌شک اتفاق مثبتی در راستای انضباط بودجه است. اما همان‌طور که مشخص است، سهم کسری بودجه در مجموع چندان کم نشده است.
منحنی سبزرنگ نمودار بالا این واقعیت را گوشزد می‌کند که حداقل در شش دهه گذشته هیچگاه درآمدهای پایدار دولت در ایران کفاف هزینه‌های جاری‌اش را نداده است. با این تعریف از کسری که سختگیرانه اما برای افزایش انضباط بودجه (در نتیجه کاهش کسری کل آن در بلندمدت) ضروری است، بودجه در ایران هیچگاه تراز نبوده است.
مخارج پنهان در فرابودجه
در صحبت‌های امروز رئیس جمهور حین ارائه لایحه بودجه در مجلس، حرف از رفع برخی ناترازی‌ها زده شد. اقتصاد ایران دچار ناترازی‌های متعددی است که ناترازی بودجه تازه یکی از آن‌هاست. برای نمونه، ناترازی انباشته نظام بانکی در کنار کسری بودجه از جمله عوامل اصلی رشد پایه پولی و تورم است. طبیعتاً وقتی دولت در بودجه خودش ناترازی دارد که این ناترازی نهایتاً به نظام بانکی و بانک مرکزی منتقل خواهد شد، توان حل سایر ناترازی‌ها را به راحتی نخواهد داشت. اما عدم توازن بودجه هم فقط به مقدار شفاف بودجه عمومی منتهی نمی‌شود. نمودار زیر تخمین‌هایی از دخل و خرج دولت در سال گذشته است.
بودجه یارانه‌ها که به تبصره ۱۴ بودجه معروف است، در سرجمع بودجه عمومی حساب نمی‌شود و عملاً این بودجه هم ناترازی مختص به خودش را دارد؛ درآمدهایش را عموماً درآمدهای حاصل از فراورده‌های نفتی مثل بنزین تشکیل می‌دهد و مخارجش را یارانه‌های نقدی و یارانه‌های کالایی مثل خرید تضمینی گندم. بنابراین کسری منابع برای تأمین یارانه‌ها (که ممکن است مخارجشان کم‌برآوردی هم داشته باشد) به کسری بودجه عمومی اضافه می‌شود.
تمام درآمدها و هزینه‌های دولت در بودجه نمی‌آید؛ بخش پنهان‌تر و خارج از راداری هم وجود دارد که به شفافیت بخش‌های آشکار بودجه نیست. بخشی از این «فرابودجه» را می‌توان لابه‌لای بندهای لایحه بودجه پیدا کرد، اما این ارقام فرابودجه‌ای در سرجمع بودجه لحاظ نمی‌شوند و نحوه هزینه‌کرد و رقمشان چندان مشخص نیست؛ مثلاً در بودجه ۱۴۰۲، ورای سقف نفتی بودجه، ۳ میلیارد یورو برای ستاد کل نیروهای مسلح و ۱.۵ میلیارد یورو برای تعدادی طرح‌های حمایتی در نظر گرفته شده بود تا با نرخ ETS تسعیر شوند. در این رابطه بخوانید: اعداد خارج از رادار بودجه ۱۴۰۲
نمودار بالا هم نشان می‌دهد فقط ۳۰۰ هزار میلیارد تومان -عددی در حدود کسری بودجه عمومی- در سال ۱۴۰۱ صرف پرداخت بدهی‌های دولت به بانک‌ها و تأمین اجتماعی شده است. به هر حال، دولت باید بدهی‌های گذشته به نظام بانکی و تأمین اجتماعی را که به ناترازی‌های زیاد در آن‌ها دامن زده بپردازد. احتمالا روش درست‌تر این است که برای پرداخت این بدهی‌ها ارقام شفافی در بودجه عمومی ذکر شود. به هر صورت، پرداخت این تعهدات در حال حاضر به عنوان فرابودجه مخارج دولت را به بیشتر از چیزی که در بودجه منعکس می‌شود تغییر می‌دهد.
برای مشاهده وضعیت ناترازی فعلی و پیش روی صندوق‌های بازنشستگی بخوانید: راه‌کار ناقص برای مشکل صندوق‌های بازنشستگی
به عنوان جمع‌بندی، لایحه و قانون بودجه روی کاغذ همیشه ناتراز نوشته می‌شوند؛ اما اولاً بخشی از منابع آن‌ها محقق نمی‌شود، ثانیاً بخشی از منابع آن‌ها ناپایدار است و جبران هزینه‌های جاری را نمی‌کند و نهایتاً بخش‌های بزرگی از هزینه‌ها هم در این سند منعکس نمی‌شود.