مقدمه
سیاست‌های صنعتی، به معنای پاره‌ای مداخلات هدفمند به منظور رقابتی‌تر کردن صنایع داخلی و ارتقاء سطح رشد تولیدات آنها، به دلیل پیچیدگی و نتایج نامطمئنی که داشته‌اند، برای مدت‌ها از عرصه سیاست‌گذاری عمده اقتصادهای جهان بیرون رفته بودند و صرفا برخی کشورهای در حال توسعه معدود کماکان آنها را اجرا می‌کردند. اما از ابتدای سال ۲۰۲۳ مجددا همه جا سخن از سیاست صنعتی بود (نمودار ۱). همه‌گیری کووید-۱۹، تشدید تنش‌های ژئوپلیتیک (تقابل‌های چین و آمریکا و جنگ اوکراین) و شرایط بحرانی اقلیم زمین، باعث شد تا دیگر آن اطمینان سابق به انعطاف‌پذیری زنجیره‌های تامین در حفظ امنیت اقتصادی و ملی کشورها و به طور کلی‌تر، خاطر جمعی نسبت به توانایی بازارها در تخصیص کارآمد منابع در سطح جهانی از بین برود و این نااطمینانی نگرانی‌های زیادی ایجاد کرد که از سال گذشته میلادی به این سو دولت‌ها را ناچار به واکنش و اتخاذ تدابیری در قالب بسته‌های سیاست صنعتی کرد.
اقتصاددانان مدت‌هاست که در مورد محاسن و معایب سیاست‌های صنعتی بحث می‌کنند. این سیاست گرچه می‌تواند در مواردی مانند مداخلات محیط‌زیستی با رفع شکست‌های بازار، کمک‌کننده باشد، اما به شدت پرهزینه است و به اشکال مختلف، از فساد گرفته تا تخصیص ناکارآمد منابع، گونه‌های مختلف «شکست دولت» را از خود بروز داده است. سیاست صنعتی همچنین می‌تواند اثرات سرریزی مخربی به دیگر حوزه‌های اقتصاد داخلی و خارجی ایجاد کند که در حوزه خارجی، واکنش کشور مقابل و اتخاذ اقدامات تلافی‌جویانه، باعث تخریب سیستم تجارت دوجانبه و چندجانبه می‌شود و شرایط تجارت جهانی و «چندپارگی ژئواکونومیک» (۱) آن را بدتر هم خواهد کرد.
سامانه‌های جدید اطلاعاتی سیاست صنعتی
برای اینکه یک دولت مرتکب این اشتباهات نشود، چه باید کند؟ راه حل اول، تجمیع داده‌های بیشتر، تجزیه و تحلیل و شناخت میدانی گسترده‌تر و گفتگوی بیشتر دولت‌ها و بخش خصوصی آنها است.
به تازگی پایش‌های متعددی در تحولات سیاست صنعتی در داخل کشورها پا گرفته، که یکی از مهم‌ترین آنها کار مشترک «صندوق بین‌المللی پول» و «سازمان رصد تجارت جهانی» (۲) است. نتیجه این کار گروهی رصد بیش از ۲۵۰۰ سیاست از جانب دولت‌های مختلف در قالب سیاست صنعتی در سراسر جهان بوده است. این دو سازمان بر آن هستند که به دلیل تبعیض‌هایی که کشورهای مختلف علیه منافع تجاری یکدیگر قائل شده‌اند، سیاست‌های صنعتی امروز باعث انحراف قابل توجه در جریان تجارت جهانی شده‌اند. آنها یک پایگاه آماری ساخته‌اند که در درک موج جدید سیاست‌های صنعتی بسیار کمک‌کننده است. یکی از نتایج جالب این سامانه آن است که دولت‌های اقتصادهای صنعتی، آمریکا، اروپا و چین، مالک نیمی از این سیاست‌های صنعتی اجرا شده در سال ۲۰۲۳ هستند.
دولت در اقتصادهای صنعتی به مراتب قوی‌تر از دولت کشورهای در حال توسعه و در حال گذار در بازارها مداخله کرده‌اند. تا پیش از این، به طور مشخص طی ۱۰ سال گذشته، دولت‌ها در کشورهای نوظهور عمده مجریان سیاست‌های صنعتی و اعطای یارانه‌های سنگین بوده‌اند (نمودار ۲) که البته برای این دوره اطلاعات دقیقی در دسترس نیست. از سال ۲۰۲۳ در پارادایم جدید سیاست صنعتی در عرصه جهانی، دولت‌های صنعتی گوی سبقت در مداخله و اعطای یارانه‌ها را از کشورهای نوظهور و در حال توسعه ربوده‌اند و البته تفاوتی که جریان اخیر دارد، این است که صنعتی‌ها دیگر چندان بر رقابت‌پذیری بخش صنعت تمرکز ندارند، هدف دولت‌های آنها از ورود به بازار صنایع هدف، گذار سبز و امنیت اقتصادی است. از میان کل مداخله‌های صنعتی سال ۲۰۲۳، تنها یک سوم آنها رقابت‌پذیری را هدف قرار داده‌اند. دو سوم این سیاست‌ها با انگیزه‌هایی مانند بهبود شرایط اقلیمی، انعطاف‌پذیری زنجیره تامین و ملاحظات امنیت اقتصادی و ملی طراحی و اجرا شده‌اند.
در این مداخله‌ها چند صنعت بیش از مابقی وارد شرایط حمایتی و گلخانه‌ای شده‌اند. محصولات صنعتی دارای کاربردهای دوگانه (صنعتی-نظامی) و فناوری‌های پیشرفته به‌ویژه در حوزه نیمه‌هادی‌ها و فن‌آوری‌های کم‌کربن و زیرمجموعه‌های آنها مانند مواد راهبردی معدنی فعالیت‌هایی بوده‌اند که در سیاست‌های صنعتی سال ۲۰۲۳ در سراسر جهان موضوع حمایت‌ها قرار گرفته‌اند (نمودار ۳).
زمانی که نیروهای بازار نتوانند به شکل کارآمدی عمل کنند، سیاست‌های صنعتی ماموریت تخصیص مجدد منابع به سوی شرکت‌ها، صنایع و فعالیت‌های داخلی را برعهده می‌گیرند، اما مساله این است که سیاست‌های صنعتی خود باید از طراحی دقیقی برخوردار باشند؛ به این معنی که شکست‌های بازار را به خوبی شناسایی کنند و اقدامات خود را به گونه‌ای ریل‌گذاری کنند که رقابت را تقویت کند و همه ملاحظات لازم در یک تحلیل هزینه-فایده معمول را رعایت کنند. یک سیاست صنعتی به دنبال آن است که نهایتا انگیزش‌های لازم را برای یک صنعت جهت پیشبرد اقدامات مدنظر ایجاد کند، اما در عین حال با این مخاطره دست به گریبان است که منابع تشویقی و نظام تدبیر آن توسط برخی صنایع در طول زمان تسخیر شود. همچنین یک سیاست صنعتی می‌تواند بر سطح تجارت، میزان سرمایه‌گذاری و جریان‌های مالی و در مواردی بر قیمت‌های جهانی اثرگذار باشد و اقتصاد صنایع دیگر یا کشورهای دیگر را تحت تاثیر قرار دهد. نتایج آخرین بررسی‌ها مبتنی بر سامانه اطلاعاتی فوق که تمامی سیاست‌های صنعتی اجرا شده در سال ۲۰۲۳ را بررسی کرده، نشان می‌دهد که بسیار باید در طراحی و اجرای سیاست‌های صنعتی احتیاط به خرج داد. برخی ملاحظات از این قرارند:
- بسیاری سیاست‌های صنعتی در سال ۲۰۲۳ نه به دلیل شکست بازار، بلکه با هدف بازارسازی یا بهبود فضای عمومی کسب‌وکار طراحی و اجرا شده‌اند. در این موارد که بازار کار می‌کند اما دولت کماکان نیاز به مداخله را حس کرده و ورود می‌کند، باید احتیاط کرد که جریان تخصیص نادرست منابع پا نگیرد و تعهدات مالی بالقوه‌ای برای دولت ایجاد نشود.
- سیاست‌های صنعتی سال ۲۰۲۳ در بسیار موارد اقدامات متقابل از ناحیه شرکای تجاری کشورها را به همراه داشته است که اصطلاحا به سیاست‌های «این به آن در» (۳) معروف هستند. زمانی که دولت یک کشور به یک صنعت یارانه پرداخت می‌کند، رقبای خارجی آن صنعت از دولت‌های خود خواستار اقدامی مشابه می‌شوند و این دولت‌های دیگر را به واکنش وادار می‌کند. اتفاقی که به کرات در سال ۲۰۲۳ شاهد آن بوده‌ایم.
- همان‌گونه که گفته شد یک تهدید بالقوه این است که سیاست صنعتی مورد تسخیر قرار گیرد و به دنبال ایجاد منافع برای یک گروه خاص سیاست‌هایی را وضع کند. سامانه آماری سیاست‌های صنعتی در سال ۲۰۲۳ نشان می‌دهد که همبستگی بالایی میان اقدامات دولت‌ها با مولفه‌های اقتصاد سیاسی مانند حضور در انتخابات آتی دیده می‌شود. همچنین مختصات سبد صادراتی کشورهایی که مجری سیاست صنعتی بوده‌اند، نشان می‌دهد که برخی کالاها در سبد صادراتی از اهمیت زیادی برخوردار بوده‌اند و مورد حمایت‌های ویژه قرار گرفته‌اند که نشان می‌دهد سیاست صنعتی، بی‌توجه به استانداردهای تعریف شده خود، تورش زیادی به نفع برخی شرکت‌های داخلی داشته است.
قانون طلایی موفقیت سیاست صنعتی چیست؟
گفتیم که از ابتدای سال ۲۰۲۳ تعداد کشورهایی که اقدام به طراحی و اجرای سیاست صنعتی کرده‌اند به شدت افزایش یافته است. امروز بسیاری از کشورها در اتمسفری که سرشار از نگرانی‌های امنیتی شده، سیاست صنعتی خاص خود را دنبال می‌کنند. اما نسل جدید سیاست‌های صنعتی یک تفاوت اساسی در رویکرد سیاست‌گذاری دارند. آنها با الهام از تجربه‌های موفق و شکست خورده و به‌ویژه تجربه کشورهای شرق آسیا دریافته‌اند که آن سیاست صنعتی موفق است که به دنبال تقویت جریان نوآوری برود. در واقع مخرج مشترک تمامی این سیاست‌ها، در آمریکا، اروپا، ژاپن، کره‌جنوبی و اقتصادهای نوظهوری مانند چین و برزیل، اجرای سیاست‌هایی است که با تقویت نوآوری امید به احیای بهره‌وری و رشد بلندمدت اقتصادی دارند. این کشورها امروز به خوبی دریافته‌اند تنها آن ترکیب سیاستی که بتواند به شکلی گسترده از جریان نوآوری حمایت کند موفق از آب درخواهد آمد و به رشد اقتصادی ختم می‌شود. در همین راستا، ابتکار عمل‌های متعددی در سرتاسر جهان در حال ظهور است. از جمله سیاست‌های صنعتی فعال حاضر می‌توان به قانون «دانش و تراشه» در آمریکا، که بودجه تحقیقات داخلی و تولید نیمه هادی‌ها را تامین می‌کند، طرح «پیمان سبز» در اروپا که به دنبال رساندن کشورهای اتحادیه به شرایط خنثایی کربن است (یعنی به همان میزان که کربن به طبیعت اضافه می‌شود با تدابیری این کربن مجدد جذب شود به شکلی که حداقل شرایط نهایی خنثایی کربن یعنی برابری کربن وارد شده و خارج شده باشد)، سیاست‌های جدید اقتصادی ژاپن و مشخصا بسته سیاست صنعتی این کشور و قانون «کی-چیپس» کره‌جنوبی در کنار ادامه سیاست‌های قدیمی برخی اقتصادهای نوظهور مانند چین که بر یارانه‌های سنگین صنعتی تمرکز دارند، اشاره کرد. امروز بیش از نیمی از تدابیر تجاری کشورهای موفق چه در سیاست‌های تجاری مستقل و چه در موافقت‌نامه‌های تجاری دو و چندجانبه را مولفه‌های سیاست صنعتی تشکیل می‌دهد (نمودار ۴).
تاریخ سرشار از تجربه‌های شکست خورده سیاست صنعتی و اشتباهات سیاست‌گذاری، اتلاف منابع سنگین مالی و ایجاد سرریزهای منفی این سیاست‌ها به بخش‌های دیگر اقتصادی در داخل و خارج از کشورها است و امروز به این نتیجه رسیده‌ایم که یک سیاست صنعتی مشخص تنها زمانی موفق می‌شود که در آن دولت از صنایع مشخص و محدودی، و نه تمامی صنایع و کل صنعت ساخت، حمایت کند و این حمایت به شکلی باشد که باعث تقویت جریان نوآوری شود.
اما تجربه موج جدید سیاست‌های صنعتی به ما نشان داده است که این نسخه هم یک نسخه تضمین شده نیست و بکارگیری ابزارهای حمایت از نوآوری در صنایع و فناوری‌های خاص، حتما به موفقیت نخواهد انجامید، بلکه شرط موفقیت این سیاست‌ها طراحی سیاست‌های مالی مناسب در حمایت از نوآوری و انتشار فراگیر فناوری با تاکید بر حمایت مالی از «تحقیقات بنیادی» (۴) جهت فرآهم آوردن زمینه اصلی «نوآوری کاربردی» (۵) است.
روشن‌تر آنکه، اگر تاکنون شرط موفقیت کشورها در سیاست صنعتی حرکت به سمت تقویت سازوکارهای نوآوری‌محور قلمداد می‌شد، عملکرد ۲۵۰۰ مورد سیاست صنعتی مختلف در سراسر جهان در سال ۲۰۲۳ چنین رویکردی را مشروط ساخته و آن را منوط به «تدبیر سیاست‌های مالی مناسب پشتیبان تحقیقات بنیادی» دانسته است، به گونه‌ای که نتیجه کار تقویت «نوآوری‌های کاربردی» در بخش صنعت باشد. تنها در این صورت است که سیاست صنعتی می‌تواند به رشد بالاتر و فراگیر بیانجامد و انتقال به اقتصاد سبزتر و دیجیتال‌تر را تسریع کند. در ضمن، سیاست‌های مالی طراحی شده در حمایت از نوآوری صنایع خود نیازمند یک بستر خاص سیاست‌گذاری هستند که بتواند سخت‌گیری‌های لازم را اعمال کند. در اینجا فضای سیاست‌گذاری نیازمند پاره‌ای پیش‌شرط‌ها است که سه مورد از مهم‌ترین آنها عبارتند از:
- صنایعی باید مورد حمایت قرار گیرند که منافع اجتماعی ملموس و قابل اندازه‌گیری داشته باشند. منافعی مانند کربن‌زایی کمتر یا سرریزهای فناورانه بیشتر به دیگر بخش‌های صنعتی.
- گرچه صنایع داخلی مورد حمایت قرار می‌گیرند اما این حمایت‌ها به هیچ عنوان نباید تبعیضی علیه شرکت‌های خارجی قائل شوند.
- دولتی مجری سیاست صنعتی باشد که در بطن خود ظرفیت قوی اداره و اجرای آن را فراهم کرده باشد. یک دولت ضعیف با یک بسته سیاستی صنعتی ایده‌آل به شکست خواهد انجامید.
در خصوص «پیش‌شرط اول»، از آنجا که اتکاء عموم بسته‌های سیاست صنعتی بر اعطای یارانه یا تخفیف مالیاتی است، اگر این حمایت‌ها به شکلی موثر هدف‌گذاری نشوند، نه تنها بخش صنعت را به جلو نخواهند راند، که به بهره‌وری این بخش و سطح رفاه عمومی جامعه زیان وارد خواهند کرد. سیاست‌های صنعتی به شدت مستعد سیاسی‌کاری و حرکت‌های جناحی هستند و دیده شده که یارانه‌ها را به سمت صنایعی برده‌اند که گروه حامیان در آنها کسب منفعت می‌کنند. بنابراین حمایت‌ها را باید معطوف به بخش‌های برخوردار از منفعت اجتماعی کرد. «پیش‌شرط دوم» به این اشاره دارد که تبعیض علیه شرکت‌های خارجی که در بسیاری بسته‌های سیاست صنعتی دیده می‌شود، یک مکانیزم خودویران‌گر است؛ چراکه هم ماشه اقدامات تلافی‌جویانه پرهزینه را می‌چکاند و هم صنایع داخلی را از دستاوردهای نوآوری دیگر کشورها محروم می‌کند. آنچه که مهم است، این است که سیاست‌ها نباید کاری کنند که هزینه‌های بیهوده‌ای به بخش تجارت خارجی کشور تحمیل شود و اقتصاد آن کشور را صرفا پاره‌ای از یک جغرافیایی خاص و سطح ارتباطات تجاری آن را محدود به برخی کشورها کند. روندی که طی سال‌های اخیر منجر به چندپارگی تجارت جهانی شده و یکی از دغدغه‌های نهادهای بین‌المللی جلوگیری از تشدید آن بوده است. در خصوص «پیش‌شرط سوم»، دولت‌هایی که سیاست‌های صنعتی را به کار می‌گیرند باید روی ظرفیت فنی کادر دولتی طراح و مجری این سیاست‌ها سرمایه‌گذاری کنند، با تغییر شرایط، منظومه حمایت‌ها را مجددا بازتنظیم کنند و تا می‌توانند به سمت بازارهای باز و رقابتی بروند. اینکه سیاست‌های مکمل یک بسته سیاست صنعتی کدامند و زمان‌بندی‌های اجرا باید برای سیاست‌های صنعتی و سیاست‌های مکمل آن به چه ترتیب باشد، همگی از دل یک بدنه خبره، دارای چشم‌انداز و نوآور دولتی با نظام تصمیم‌سازی از پایین به بالا بیرون می‌آید. مثلا اگر امروز دیگر در زمینه «نوآوری‌های سبز» (۶) اجرای سیاست‌های صنعتی از ناحیه دولت‌ها کاملا توجیه‌پذیر شده و حمایت از صنایعی چون صنعت نیمه‌هادی‌ها که سرریزهای نیرومند علمی را برای اقتصاد داخل به ارمغان می‌آورد یا حمایت از صنایعی که کمک می‌کنند بشر سریع‌تر به فناوری‌های مورد نیاز نشر صفر خالص کربن دست پیدا کند جنبه عمومی پیدا کرده اما باید دقت داشت که سیاست‌های تشویق نوآوری‌های سبز اولا باید شفاف و متمرکز بر اهداف زیست‌محیطی باشند و ثانیا لازم است پاره‌های سیاست‌های دیگر مثل قیمت‌گذاری سخت‌گیرانه نشر کربن مکمل آنها باشند تا هزینه‌های مالی تحمیل شده به دولت در سیاست صنعتی به حداقل برسد. پیش‌شرط سوم شاید مهم‌ترین پیش‌شرط باشد که بدون آن هر بسته متعالی سیاست صنعتی به سرانجام نخواهد رسید.
ترکیب طلایی تامین مالی در سیاست‌های نوآوری‌محور چگونه است؟
در این خصوص باید دو دسته کشورهای پیشرفته با امکان مالی گسترده و کشورهای در حال توسعه با فضای بسته مالی را از هم تفکیک کرد. برای اقتصادهای پیشرفته از نظر فناوری، بهتر است آن ترکیبی از سیاست‌ها انتخاب شود که به طور گسترده‌تری حامی نوآوری شود، به‌ویژه به این دلیل که حوزه «تحقیقات بنیادی» که کاربردهای بسیار فراگیر دارد، عموما از کمبود بودجه رنج می‌برد.
ترکیب طلایی تامین مالی سیاست صنعتی، یعنی آن ترکیبی که به شکل تجربی نتایج حداکثری را به شکلی کاملا مقرون به صرفه به همراه آورده به این شکل است که بودجه عمومی به تحقیقات بنیادی کمک کند، کمک‌هزینه‌های تحقیق و توسعه به استارت‌آپ‌ها اختصاص پیدا کند و نوآوری‌های کاربردی در هر صنعتی مشمول تخفیف‌های مالیاتی شود. این ترکیب مقرون به صرفه‌ترین ترکیب تامین مالی است. با چنین فرمولی اگر مخارج سیاست صنعتی نیم واحد درصد از تولید ناخالص داخلی شود، که مثلا در خصوص کشورهای عضو سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعه، این عدد یعنی هزینه‌های سیاست صنعتی ۵۰ درصد بیشتر از مقدار فعلی آن باشد، به طور متوسط برای تمامی کشورهای صنعتی پیشرفته می‌تواند رشد تولید ناخالص داخلی را بیش از ۲ درصد بالاتر ببرد؛ ضمن اینکه صرف چنین بودجه‌ای در حوزه نوآوری در بلندمدت حتی می‌تواند به کاهش نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی بیانجامد.
پیامد اجرای ۲۵۰۰ مورد تدابیر دولتی در قالب بسته‌های سیاست صنعتی در سال ۲۰۲۳ به ما نشان می‌دهد که طراحی مختصات مالی حمایت‌ها مولفه‌ای بسیار مهم است که موفقیت یا شکست سیاست صنعتی را تعیین می‌کند. کمک‌های بلاعوض در صورتی موثر می‌افتد که مراحل اولیه چرخه عمر نوآوری را هدف بگیرند، مشوق‌های مالیاتی بهتر است در مرحله‌ای مورد استفاده قرار بگیرد که منافع نوآوری کاربردی‌شده را گروه‌های ذینفع بزرگ، مثلا بنگاه‌های فعال دارای سهم قابل توجه در بازار، درک کرده باشند.
اما چنانچه دولت در یک کشور در حال توسعه از یک امکان مالی محدود برخوردار باشد، دیگر حمایت از نوآوری‌ها برای چنین دولتی در اولویت نیست؛ چراکه نوآوری‌ها در بلندمدت بازخورد مثبت مالی به همراه می‌آورند و در کوتاه‌مدت تماما هزینه‌بر هستند و لذا دولت‌هایی که فضای مالی محدود دارند، بهتر است روی دیگر مخارج سیاست صنعتی که در کوتاه‌مدت باعث ارتقاء سطح درآمدها می‌شود، اولویت بگذارند.
به عبارت بهتر، مساله اصلی در سیاست صنعتی برای کشورهایی مانند ایران که به لحاظ سطح درآمدی متوسط و از نظر مرزهای فناوری در بخش صنعت ساخت، کمتر پیشرفته به حساب می‌آیند، «انتفاع ناشی از بهره‌وری» است. این دولت‌ها در بسته‌های سیاست صنعتی خود بهتر است، اولویت‌گذاری دیگری کنند و با اجرای سیاست‌هایی که انتشار فناوری‌های توسعه‌یافته در دیگر کشورها را امکان‌پذیر می‌کند، به انتفاع بهره‌وری مناسب برسند. نکته مهم اینجاست که تا این دولت‌ها در سرمایه انسانی و سرمایه فیزیکی (زیرساخت‌های راهبردی) سرمایه‌گذاری لازم را نداشته باشند، ظرفیت بهره‌برداری کامل از مزایای جریان‌های رو به داخل فناوری را به دست نخواهند آورد. برای کشوری چون ایران ورود به دالان رشد و شکوفایی مشروط به همکاری نزدیک‌تر و تبادل دانش بیشتر در عرصه جهانی است که باعث می‌شود گذار صنعتی ما در هر سطحی سریع‌تر به انجام برسد. این همکاری‌ها سرعت گذار صنعتی را به جلو می‌اندازند و آینده‌ای مرفه‌تر برای صنعت و اقتصاد به همراه می‌آورند. هر چه یک کشور در حال توسعه در سیاست‌گذاری‌ها نگاهی درون‌نگرتر داشته باشد، پتانسیل‌های نوآوری و سرعت انتشار فناوری صنعت خود را پایین‌تر می‌آورد. این کاهش سرعت با تشدید نیازها بالاتر هم می‌رود، یعنی هر چه کشوری به نوآوری‌ها و فناوری‌های مرزی نیازمندتر باشد، درون‌نگری خاصیت سرعت‌گیری بیشتری پیدا می‌کند.
پانویس:
(۱) Geoeconomic Fragmentation
(۲) globaltradealert.org
(۳) Tit-to-Tat
(۴) Fundamental Research
(۵) Applied Innovation
(۶) Green Innovation
منابع:
Dabla-Norris, Era et al. (۲۰۲۴), "Industrial Policy Is Not a Magic Cure for Slow Growth", IMF, ۱۰ April ۲۰۲۴
IMF (۲۰۲۴), "Industrial Policy Coverage in IMF Surveillance, Broad Considerations", International Monetary Fund