فردای اقتصاد: سازمان بورس و اوراق بهادار یک موسسه عمومی غیردولتی است که وظیفه قانون‌گذاری و نظارت بر اجرای قوانین بورس را دارد و در سال ۱۳۸۴ تاسیس شد. این سازمان در قانون به عنوان سازمان غیردولتی مشخص شده است، یعنی اینکه دولت نمی‌تواند دخالتی در امور آن داشته باشد یا این سازمان را مجبور به تصویب یک قانون کند. به همین نسبت هم این سازمان براساس قوانین ناظر بر موسسات دولتی اداره نمی‌شود. اگرچه در تعریف چنین برداشتی می‌شود اما به نظر می‌رسد که طی سالیان گذشته به خصوص از زمان شروع ریزش تاریخی سال ۹۹ تاکنون، شرایط خلاف این موضوع رقم خورده باشد و حتی سازمان بورس از ریل اصلی خود خارج شده و در مسائل دیگری که به صورت قانونی و حرفه‌ای در حوزه وظایف آن نیست، ورود می‌کند.

تفاوت وضعیت بازار سهام در ایران با بورس‌های خارجی در ابعاد مختلف همیشه جای بحث بوده است و انتقادات زیادی به آن وارد می‌شود. از آنجا که بورس‌های جهانی به خصوص بازارهای سهام در آمریکا نمونه پیشرفته‌ای از بازار سرمایه را ارائه می‌کند و تقریبا از لحاظ قانون‌گذاری، کارایی، نظارت و شفافیت در سطح مناسبی قرار دارد، ‌ مقایسه بورس تهران با آن‌ها می‌تواند مشکلات موجود و راه‌های برون رفت از آن را به شکل بهتری به سیاست‌گذاران ارائه دهد. بنابراین در ادامه به بررسی وظایف کمیسیون بورس و اوراق بهادار ایالات متحده (SEC) خواهیم پرداخت و بررسی می‌کنیم که آیا سازمان بورس در ایران نیز در همین مسیر حرکت می‌کند یا خیر و اگر مسیر متفاوتی دارد، چه مسائل مسبب این موضوع بوده‌اند.

وظایف اصلی SEC چیست؟

برای دیدن این تفاوت شاید تنها یک مثال کفایت کند. کمیسیون بورس و اوراق بهادار ایالات متحده (SEC) یک آژانس نظارتی مستقل دولت فدرال است که مسئول حفاظت از سرمایه‌گذاران، حفظ عملکرد منصفانه و منظم بازارهای اوراق بهادار و تسهیل تشکیل سرمایه است. SEC افشای عمومی کامل را رواج می‌دهد، از سرمایه‌گذاران در برابر شیوه‌های کلاهبرداری و دستکاری در بازار محافظت کرده و اقدامات تصاحب شرکت‌ها در ایالات متحده را نظارت می‌کند. به طور کلی، انتشار اوراق بهادار ارائه شده در تجارت بین ایالتی، از طریق پست یا از طریق اینترنت، باید قبل از فروش به سرمایه‌گذاران در SEC ثبت شود. شرکت‌های خدمات مالی - مانند واسطه‌ها، شرکت‌های مشاوره و مدیران دارایی و همچنین نمایندگان حرفه‌ای آنها، باید برای انجام تجارت در SEC ثبت نام کنند.

وظیفه اصلی SEC نظارت بر سازمان‌ها و افراد در بازارهای اوراق بهادار، از جمله بورس، شرکت‌های کارگزاری، فروشندگان سهام و اوراق بهادار، مشاوران سرمایه‌گذاری و انواع صندوق‌های سرمایه‌گذاری است. SEC از طریق قوانین و مقررات اوراق بهادار، افشا و به اشتراک‌گذاری اطلاعات مربوط به بازار، معاملات منصفانه‌ را رقم می‌زند و از طرفین در برابر تقلب‌های معاملاتی محافظت می‌کند. کمیسیون بورس آمریکا از طریق پایگاه داده جمع‌آوری، تجزیه و تحلیل و بازیابی الکترونیکی خود که به نام EDGAR شناخته می‌شود، امکان دسترسی سرمایه‌گذاران به صورت‌های ثبت‌نام، گزارش‌های مالی دوره‌ای و سایر فرم‌های اوراق بهادار را فراهم می‌آورد.

همانطور که در توضیحات بالا پیداست، کمیسیون بورس و اوراق بهادار ایالات متحده تنها نقش داوری در معاملات بازار سرمایه را ایفا می‌کند و خود هیچگونه نقشی را به عنوان بازیگر سهام بر عهده نمی‌گیرد، اتفاقی که اکنون در بورس تهران متفاوت دنبال می‌شود و اخیرا شاهد دخالت سازمان بورس به عنوان حمایت کننده و در نقش سازمان تثبیت بازار بودیم. کارشناسان نسبت به این موضوع نظرات متفاوتی را ارئه می‌دهند و برخی موافق حمایت سازمان در زمان بحران‌های مقطعی است و در سمت دیگر برخی عنوان می‌کنند که دخالت دست‌های خارجی در روند معاملات در هر صورت منجر به از بین رفتن ماهیت اصلی بورس به عنوان یک بازار می‌شود. حتی بیمه سهام نیز به شکلی که در بورس تهران رخ داده است، در بازار سهام آمریکا وجود ندارد و صرفا روش بیمه آن‌ها در زمان بحران کارگزاری‌ها و ورشکستگی آن‌هاست که شرایط خاص خود را دارد.

شفافیت اطلاعاتی و مبارزه با تخلف

SEC توسط پنج کمیسیونر که توسط رئیس‌جمهور منصوب شده، رهبری می‌شود که یکی از آنها به عنوان رئیس تعیین می‌شود. دوره هر کمیسیون پنج سال طول می‌کشد اما آنها ممکن است برای ۱۸ ماه اضافی تا زمانی که جایگزینی پیدا شود، خدمت کنند. رئیس کنونی SEC گری گنسلر است که در ۱۷ آوریل ۲۰۲۱ بر این مسند نشست. برای ترویج غیرحزبی بودن، قانون ایجاب می‌کند که از پنج کمیسیونر بیش از سه نفر از یک حزب سیاسی نباشند.

SEC از پنج بخش و ۲۳ دفتر تشکیل شده که اهداف آنها تفسیر و انجام اقدامات اجرایی در مورد قوانین اوراق بهادار، صدور قوانین جدید، نظارت بر موسسات اوراق بهادار و هماهنگی مقررات بین سطوح مختلف دولت است. پنج بخش این سازمان و نقش‌های مربوط به آن‌ها عبارتند از:

• بخش مالی شرکتی: اطمینان حاصل می‌کند که اطلاعات با اهمیت (یعنی اطلاعات مربوط به چشم انداز مالی شرکت یا قیمت سهام) به سرمایه‌گذاران ارائه می‌شود تا تصمیمات سرمایه‌گذاری آگاهانه اتخاذ شود.
• بخش اجرا: مسئول اجرای مقررات کمیسیون بورس و اوراق بهادار از طریق رسیدگی به پرونده‌ها و تعقیب دعاوی مدنی و رسیدگی اداری.
• بخش مدیریت سرمایه‌گذاری: شرکت‌های سرمایه‌گذاری، محصولات بیمه متغیر و مشاوران سرمایه‌گذاری ثبت شده در فدرال را تنظیم می‌کند.
• بخش تجزیه و تحلیل اقتصادی و ریسک: اقتصاد و تجزیه و تحلیل داده‌ها را در ماموریت اصلی SEC ادغام می‌کند.
• بخش تجارت و بازار: استانداردهایی را برای بازارهای منصفانه، منظم و کارآمد ایجاد و حفظ می‌کند.

در میان تمام ۲۳ دفتر SEC اما دفتر افشاگر به عنوان یکی از قوی‌ترین ابزارهای اجرای قانون اوراق بهادار شناخته می‌شود. برنامه افشاگر SEC که در نتیجه اصلاحات داد-فرانک وال‌استریت و قانون حمایت از مصرف کننده در سال ۲۰۱۰ ایجاد شد، به افراد واجد شرایط برای به اشتراک گذاشتن اطلاعات اصلی که منجر به اقدامات اجرای قانون موفق با تخلف‌های پولی بیش از یک میلیون دلار می‌شود، پاداش می‌دهد. افراد می‌توانند ۱۰ تا ۳۰ درصد از کل تخلفات را دریافت کنند.

همانطور که از توضیحات بالا می‌توان برداشت کرد، شفافیت و در دسترس بودن اطلاعات برای تمامی سرمایه‌گذاران، از مهم‌ترین مسائلی است که SEC به آن توجه ویژه‌ای دارد و پایه‌های نظارتی خود را بر آن بنا می‌کند. سازمان بورس و اوراق بهادار در ایران نیز حفاظت از حقوق سهامداران خرد و شفافیت اطلاعاتی را از مهم‌ترین وظایف خود می‌داند اما همانطور که طی سالیان گذشته نیز بارها مورد نقد قرار گرفت، عدم انتشار به موقع اطلاعات شرکت‌ها، وجود داده‌های نهایی در شرکت‌های بورسی، حاکمیت شرکتی و عدم پاسخگویی به سهامداران خرد، ‌ رفتار سلیقه‌ای ناظران سازمان در برخی معاملات و... تاکنون مشکلات زیادی را برای سرمایه‌گذاران و نهادهای مالی حاضر در بازار سرمایه ایجاد کرده است.

خروج از ریل سازمان بورس ایران؟

برآیند صحبت‌های بالا را می‌توان به این شکل خلاصه کرد که سازمان بورس و اوراق بهادار در یک بازار سرمایه، باید نقش داور و ناظر را داشته باشد نه اینکه خود به عنوان خریدار و یا فروشنده در نقش بازیگر در روند معاملاتی دخالت کند. البته همانطور که اشاره شد، حمایت سازمان در زمان بحران‌ها همواره جای بحث بوده است اما نگاهی به فعالیت SEC در بحران‌های مالی آمریکا در سال ۲۰۲۰ و بحبوحه کرونا، بحران جهانی سال ۲۰۰۸ و حتی قبل از آن، نشان می‌دهد که اقدامات صورت گرفته از سمت SEC هیچکدام به شکل دخالت مستقیم در معاملات در نقش خریدار نبوده و بیشتر در زمین افزایش کارایی بازار و تنوع‌بخشی به ابزارهای مختلف، مانع از زیان‌های سنگین در حد توان خود شده است.

در ایران اگرچه در حال حاضر اقدامات بسیار مناسب‌تری حتی نسبت به گذشته نه چندان دور صورت گرفته است اما ورود مستقیم به بازار در نقش حمایتی همچنان ادامه دارد که به هیچ عنوان جزو وظایف سازمان بورس نبوده است. در همین راستا مجید عشقی رئیس سازمان بورس و اوراق بهادار نیز در نشست خبری اخیر خود عنوان کرده بود که «سازمان علاقه‌ای به چنین کاری ندارد اما شرایط حال حاضر آن را مجبور به اقدامات اینچنینی می‌کند». دلیل این موضوع را نیز می‌توان به شرایط بسیار سخت بورس تهران در بیش از دو سال گذشته مرتبط دانست. ریزش بازار سهام از مرداد ۹۹ و کاهش قیمت بیش از ۸۰ درصدی بسیاری از سهام که منجر به از بین رفتن سرمایه بخش عمده‌ای از سهامداران خردی شد که برای اولین بار پا به بازار سهام گذاشته بودند، شرایط سختی را برای سازمان ایجاد کرد. از طرفی وضعیت نابسامان اقتصادی کشور و نبود چشم‌انداز مناسب در آینده، شدت این بحران را افزایش می‌داد تا جایی که حتی در برهه‌ای، مسئولان به صورت غیررسمی ریزش بورس تهران را به عنوان یک مسئله مهم برای امنیت کشور نیز عنوان کردند. از این رو سازمان بورس مجبور شد که خلاف وظایف خود، در ریل دیگر به حرکت در بیاید و برای برون رفت سریع‌تر بازار سهام از بحران ایجاد شده، علاوه بر داوری به عنوان بازیگر نیز وارد بازار شود. اینکه این موضوع تا کنون تا چه حد تاثیرگذار بود خود جای بحث دارد اما برخی متغیرها همچنان از رکود حاکم بر بازار سرمایه خبر می‌دهند که البته بخش عمده‌ای از آن به دلیل سیاست‌های اقتصادی در سطح کلان کشور است.