حکمرانی رشدساز

موانع رشد اقتصادی پایدار در نیم قرن اخیر را می‌توان در سه دسته موانع ۱-تئوریک ۲-سیاست‌گذاری و ۳-مدیریتی شناسایی کرد.

اول- موانع تئوریک: غفلت نظام حکمرانی اقتصادی از توجه به مبانی تئوریک در سیاست‌گذاری معطوف به رشد اقتصادی در نیم قرن اخیر باعث انحراف در تخصیص منابع به مقصد ضدتولید شده است. واقعیت آن است که اگرچه کشورها از تکنیک‌های سیاستی مختلفی برای وصول به هدف رشد اقتصادی پایدار بهره برده‌اند اما شواهد تجربی نشان می‌دهد که همه این سیاست‌گذاری‌ها از تئوری واحدی سرچشمه گرفته‌ است. تبیین این «تئوری واحد» مهم‌ترین دغدغه نحله‌های مختلف اقتصادی از زمان آدام اسمیت تا عصر حاضر بوده است. البته آدام اسمیت به عنوان پدر علم اقتصاد نتوانست تبیین قانع‌کننده‌ای از این تئوری ارائه کند و صرفا نسخه سیاستی استخراج شده از این تئوری یعنی عدم مداخله حاکمیت در امور اقتصادی و تمرکز حکومت بر تولید کالاهای عمومی (تامین امنیت و برپایی نظام داوری عادلانه) را تجویز کرد. اما به تدریج توصیف‌های دقیق‌تر و اقناع‌کننده‌تری از این تئوری واحد توسط نحله‌های مختلف اقتصادی ارائه شد. شاید بهترین تبیین را دارون عجم اوغلو، اقتصاددان نهادگرای معاصر با طرح متفاوت همان سوال اولیه علم اقتصاد یعنی منشأ ثروت جوامع ارائه کرد؛ به این صورت که چرا برخی کشورها در مسیر حرکت به سمت مقصد توسعه (رشد تولید ملی و خلق ثروت) شکست می‌خورند؟ پیش‌فرض حاکم بر سوال عجم اوغلو به درستی این است که وضعیت یا تنظیمات اولیه همه کشورها فقر است اما برخی کشورها در حرکت به سمت گریز از فقر و خلق ثروت می‌توانند تا مقصد به پیش بروند اما برخی‌ها از حرکت در این مسیر بازمی‌مانند. تلاش وی معطوف به پاسخ‌یابی برای این پرسش بوده است که چه عاملی باعث موفقیت گروه اول و برعکس، شکست گروه دوم می‌شود. عجم‌اوغلو همه پاسخ‌های رایج غیرعلمی اعم از نقش فرهنگ، نژاد، جغرافیا و از این قبیل عوامل را که اتفاقا در کشور ما خیلی طرفدار دارد زیر سوال می‌برد و به شواهد متعددی از جمله کشورهای کره شمالی و کره جنوبی اشاره می‌کند که شبیه‌ترین فرهنگ و نژاد و جغرافیا را دارند اما یکی در قعر جدول توسعه و دیگری در قله آن قرار گرفته است. وی اثبات می‌کند که تبیین این تفاوت جز با تمرکز روی نقش «نهاد»ها یا قواعد حاکم بر فعالیت‌های اقتصادی امکان‌پذیر نیست.

به اعتقاد عجم‌اوغلو، همه شواهد تجربی گویای آن است که کشورهای دارای «نهاد»ها و «قواعد همه‌شمول» در خلق ارزش افزوده و رشد اقتصادی پایدار موفق بوده‌اند و برعکس، کشورهای دارای نهادها و قواعد استثناپذیر و تبعیض‌آمیز در مسیر دستیابی به این هدف شکست خورده‌اند.

به عبارت دقیق‌تر، موفقیت یا شکست کشورها در وصول به هدف خلق ثروت یا تولید سرانه بالاتر، قبل از آنکه به مشکلات سیاست‌گذاری یا مدیریتی ربط داشته باشد در «اصول حکمرانی اقتصادی» ریشه دارد که استخراج «ماموریت حاکمیت» جز با رجوع به این اصول امکان‌پذیر نیست.

ماموریت حاکمیت در خلق ثروت یا همان ایجاد رشد اقتصادی و جهش تولید که در ادبیات پیشینیان تحت عنوان عدم تخطی حاکمیت از تولید کالاهای عمومی (تامین امنیت و برپایی دادگستری عادلانه) تبیین می‌شد از سوی عجم اوغلو با ادبیاتی متفاوت‌تر ارایه شد: حاکم‌سازی «قواعد همه‌شمول» بر محیط فعالیت‌های اقتصادی و تضمین محافظت از این قواعد. 

در واقع، پیش‌فرض همه این تبیین‌ها آن است که تکنیک‌های جهش تولید در هر جایی که اختراع شود میل به سرایت به عموم جوامع را دارد مگر آنکه مانعی داخلی از ورود آن ممانعت کند که عمده این موانع از تعریف غلط ماموریت اقتصادی حاکمیت ناشی می‌شود.

برای جلوگیری از انحراف در ماموریت اقتصادی حاکمیت، پیشنهاد علم اقتصاد همواره این بوده است که این ماموریت به جای اینکه در قالب «فهرستی از بایدها» تعریف شود «فهرستی از نبایدها» باشد تا مسیر انحراف از این ماموریت حتی‌الامکان مسدود شود.

نکته بسیار مهم آن است که انحراف از اصول حکمرانی اقتصادی مشکلات و چالش‌هایی را ایجاد می‌کند که در لایه‌های پایین‌تر تصمیم‌گیری یعنی حوزه‌های سیاست‌گذاری و مدیریتی هیچ راهکار علاجی ندارد و به همین دلیل چنانچه در اصول حکمرانی اقتصادی، چارچوب روشنی از ماموریت حاکمیت و  نحوه تفکیک فعالیت‌های حاکمیتی از فعالیت‌های اقتصادی و نیز درک درستی از مفاهیم مختلفی همانند ارزش پول، تورم و نحوه مهار آن، خلق ثروت، بانکداری، نرخ سود، ورشکستگی اقتصادی، سازوکار ریزش و رویش فعالیت‌های اقتصادی، مفهوم حمایت از تولید، تفاوت تورم و گرانی و ... وجود نداشته باشد لایه‌های تکنوکراسی و بوروکراسی قادر به حرکت دادن اقتصاد در ریل توسعه نخواهد بود.

دوم- مانع سیاستگذاری: بحران تئوریک در فهم مسائل اقتصادی نتیجه‌ای جز ریل‌گذاری غلط سیاستی به دنبال ندارد. به همین دلیل، برآیند سیاست‌گذاری‌های اقتصادی کشور (سیاست مالی، پولی، ارزی و تجاری) طی نیم قرن اخیر به‌رغم شعار حمایت از صنایع داخلی در جهتی کاملا معکوس یعنی «صنعت‌زدایی» بوده است.

افزایش شدید دلارهای نفتی از اوایل دهه پنجاه، سیاست‌گذاری‌ غلط اقتصادی را سرعت بخشید و با ایجاد گسست بین سیاست ارزی و دو سیاست مهم پولی و مالی، انسجام ضروری بین اضلاع این مثلث را از بین برد و سیاست ارزی را وابسته به دلارهای نفتی کرد.

این نوع سیاست‌گذاری با شدت و ضعف‌های متفاوت، الگوی اصلی سیاست‌گذاری اقتصادی در نیم قرن اخیر بوده است که نتیجه محتوم خود یعنی بیماری هلندی (نام دیگر صنعت‌زدایی) را بر اقتصاد ایران تحمیل کرده و باعث عقب‌نشینی مداوم تولید داخلی در برابر واردات (با پشتوانه دلارهای نفتی) شده است.

می‌توان ثابت کرد که چنانچه کشورهای مصرف‌کننده نفت در نیم قرن گذشته (به‌ویژه آمریکا) اراده می‌کردند که دلارهای خارج شده از چرخه اقتصادی خود برای خرید نفت را مجددا به چرخه اقتصادی خود بازگردانند دقیقا همین سیاست ارزی را که در پنجاه سال اخیر بر اقتصاد ایران حاکم بود در دستور کار قرار دادند.

دقیقا در همین برش زمانی که سیاست ارزی ایران بر ضد تولید داخلی به کار گرفته شده است کشور چین استراتژی کاملا معکوسی را به کار گرفته و الگوی بسیار موفقی را در زمینه جهش تولید ملی به نمایش گذاشته است. به‌گونه‌ای‌که به سه هدف همزمان کاهش میل به واردات، افزایش گرایش به کالای چینی در داخل چین و مهم‌تر از این دو، فتح روزافزون بازارهای جهانی به‌ویژه بازار غرب دست یافته است. آمریکایی‌ها همواره پیشروی چین در بازار غرب را نوعی اعلان جنگ توصیف کرده‌اند که چین با اسلحه ارزی وارد آن شده است. اگر سوال شود که جنگ‌ ارزی چیست پاسخ خیلی ساده است این است: متضاد سیاست ارزی ایران. باور صحیح چینی‌ها این بود که تعرفه‌های بالا یا ممنوع‌سازی واردات، سیاستی ناکارآمد است که اثربخشی لازم را برای تحقق بخشیدن به اهداف تعیین شده ندارد و به همین دلیل استراتژی متفاوتی برگزیدند. در این مسیر، چینی‌ها برای از توجیه انداختن واردات و گران‌سازی کالاهای وارداتی، سیاست ارزی را جایگزین سیاست تعرفه‌ای کردند. امتیاز سیاست ارزی به سیاست تعرفه‌ای در این است که نه تنها توجیه اقتصادی واردات رسمی را از بین می‌برد، بلکه قاچاق را هم از رونق می‌اندازد.

در واقع، چینی‌ها به این نتیجه رسیدند که «تقاضا برای کالاهای وارداتی» با «تقاضای ارزهای خارجی» دو روی یک سکه هستند و به جای بستن تعرفه بر کالاهای وارداتی به گران‌سازی خزنده و مستمر ارزهای خارجی روی آوردند. البته وقتی از سیاستگذاری ارادی صحبت می‌کنیم باید به تفاوت‌های ظریف آن با بی‌عملی و سپس مغلوب شدن در مقابل قانون اقتصاد به صورت شوک ارزی و نهایتا انفعال سیاستگذار توجه کنیم که الگوی ایرانی سیاست ارزی است.

سخن بر سر این نیست که الزاما باید از الگوی چینی تقلید کرد؛ اما قطعا نباید اسلحه ارزی را به سمت نیروهای خودی نشانه گرفت و می‌توان ثابت کرد که سیاست‌گذار اقتصادی در ایران دهه‌هاست که اسلحه را معکوس گرفته است. به‌عنوان مثال در برش زمانی سال ۸۴ تا ۸۹ که شاهد روند روزافزون واردات هستیم همزمان با دو برابر شدن شاخص قیمت‌ها، نرخ ارز تثبیت شده است. مفهوم ساده این سیاست معکوس آن است که قیمت خرید سبد کالای ایرانی در این مدت دو برابر شده اما قیمت خرید سبد کالای وارداتی ثابت مانده و نتیجه این معادله مشخص است. این الگو در دوره ۹۲ تا ۹۶ نیز کم و بیش تکرار شد.

عارضه سوء دیگری که گسستگی سیاست ارزی از سیاست پولی بر اقتصاد ایران تحمیل کرده است خارج شدن کنترل بازار ارز از  دست سیاست‌گذار در برش‌های زمانی چند ساله و به تبع آن وقوع شوک ارزی بوده است که به صورت سلسله‌وار شوک‌های دیگری را در بازارهای طلا، مسکن و سایر دارایی‌های واقعی و مالی به دنبال داشته و ثبات اقتصادی را از بین برده است. پیامد این جهش‌ها، منحرف کردن انرژی نیروهای اقتصادی از فعالیت‌های مولد به فعالیت‌های سفته‌بازانه است که تخریب مضاعف تولید را در پی دارد.

به نظر می‌رسد تکرار مرتب این نوع سیاست غلط ارزی بیش از آنکه ریشه در ناآگاهی سیاست‌گذار داشته باشد ممکن است ریشه در شکل‌گیری اقتصاد سیاسی خاصی داشته باشد که سیاست‌گذاری ارزی را تحت تاثیر «اعمال نفوذ ذی‌نفعان» قرارداده است. به هر حال، شکل‌گیری ذی‌نفعان سیاست‌گذاری غلط اقتصادی باعث تکمیل موانع سه‌گانه جهش تولید در ایران شده و ضلع موانع مدیریتی را در کنار موانع سیاستی و موانع تئوریک قرار داده است که در ادامه به این ضلع سوم می‌پردازیم.

سوم- موانع مدیریتی: همانطور که اشاره شد سیاستگذاری‌های غلط ناشی از بحران تئوریک باعث شکل‌گیری مناسبات ضدتولیدی خاصی در اقتصاد ایران شده است که ذی‌نفعان مخصوص به خود را ایجاد کرده است. این ذی‌نفعان که عمدتا در لایه‌های میانی مدیریت اقتصادی کشور تکثیر شده‌اند اگرچه در شکل‌گیری اولیه سیاست‌های غلط نقشی نداشتند اما به دلیل منتفع شدن از این سیاست‌ها به موتور اصلی بازتولید این سیاست‌ها و جلوگیری از اصلاحات اقتصادی تبدیل شده‌اند. کاسبان و ذی‌نفعان سیاست‌های ضدتولیدی همواره از دشمن موهوم دلالان سخن می‌گویند که مانع رونق تولید داخلی می‌شود. این تصویر ساده از تقابل نیروهای اقتصادی در ایران اگرچه در عمق خود پیوندهایی با واقعیت دارد و به همین دلیل مقبولیت عامه نیز یافته است اما تصویر ساخته و پرداخته جریان ضدتولید است تا توجهات را از جریان اصلی سرکوب تولید دور کند.

کاسبان رانت و تورم، ذی‌نفعان اصلی سرکوب تولید داخلی هستند که دو ماشین عظیم توزیع رانت و خلق تورم را به نوعی کنترل می‌کنند که امکان خلق ثروت جز از طریق این دو ماشین غیرممکن شود تا همگان در خدمت این دو ماشین باشند. موج‌های جهش قیمت ارز و مسکن و سایر دارایی‌ها نتیجه طبیعی سواری گرفتن از این دو ماشین است که سفته‌بازی‌های گسترده را جانشین فعالیت‌های تولیدی می‌کند؛ یعنی همان چیزی که در شکل و ظاهر دلالی برای عموم مردم جلوه‌گر می‌شود. در واقع، دلالی مورد اشاره مردم معلول کارکرد دو ماشین توزیع رانت و خلق تورم است که قسمت پیدای فعالیت‌های ضدتولیدی است و به همین دلیل، آدرس مناسبی برای ایجاد انحراف در افکار عمومی از ریشه‌های اصلی است.

طنز تلخ ماجرا آن است که سوخت اصلی ماشین رانت و تورم با شعارهای حمایت از مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان و کنترل قیمت‌ها فراهم می‌شود و کمتر کسی متعرض این تناقض در شعار و عمل می‌شود که مگر رانت باعث خلق ارزش افزوده می‌شود که به تولید منجر شود؟ مگر رانت باعث کاهش قیمت‌ها می‌شود؟ مگر می‌شود تورم خلق کرد و گرانی ناشی از آن را بتوان کنترل کرد؟ پاسخ همه این سوالات منفی است ولی همه منابع اقتصادی مکررا در همین فرآیندها حیف و میل می‌شود.

همین تناقضات ساده باعث شده است که نتیجه قریب به اتفاق سیاست‌های حمایتی در ایران (چه به اسم حمایت از مصرف‌کننده و چه به اسم حمایت از تولیدکننده و چه به اسم تنظیم بازار از طریق واردات با دلار ارزان) سرکوب تولید داخلی باشد. مصیبت بزرگ آن است که ذی‌نفعان رانت و تورم علاوه بر دادن آدرس غلط از ریشه سرکوب تولید، توانسته‌اند با شگردهای مختلف، نوعی «این‌همانی» بین منافع خود و منافع عمومی به اکثریت ایرانیان القا کنند و به همین دلیل در عرصه محافظت از این دو ماشین تنها نیستند. این مساله البته چندان هم عجیب نیست؛ چراکه هر سیاست غلط اقتصادی، نیروی اجتماعی و سیاسی پشتیبان خود را به وجود می‌آورد که با تولید انبوه ضدآگاهی و تحلیل کاذب سعی در انحراف توجهات عمومی از آدرس اصلی را دارند.

البته به فهرست موانع مدیریتی جهش تولید می‌توان موارد متعدد دیگری هم افزود اما تا زمانی که چنین مواردی نتواند لایه بالاتر تصمیم‌گیری یعنی سیاستگذاری را تحت تاثیر قرار دهد به راحتی در قالب فسادهای موردی همانند سایر کشورها قابل شناسایی خواهد بود اما ریشه‌کن کردن «فساد مدیریتی ناشی از سیاستگذاری فسادزا» جز با رجوع به لایه بالاتر تقریبا محال است چرا که ذینفع برخورد با یک مدیر فاسد بدون اصلاح ریل سیاستگذاری، بیش از آنکه مردم باشند ممکن است مدیر فاسد دیگری باشد که در کمین نشسته است.

جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

به نظر می‌رسد عدم وحدت فکری در اصول حکمرانی اقتصادی باعث سیاستگذاری نادرست، غیرعلمی و متناقضی شده است که در لایه‌های میانی مدیریت اقتصادی باعث فساد و شکل‌گیری ذی‌نفعان متنفذی برای حفظ مناسبات غلط حاکم بر اقتصاد کشور شده است که در یک چرخه باطل با تاثیرگذاری بر روند سیاستگذاری باعث تداوم وضعیت موجود می‌شوند. به همین دلیل، انتظار اصلاحات اقتصادی از لایه‌های مدیریتی و حتی بعضا سیاستگذاری تقریبا احاله به محال است. اصلاحات اقتصادی معطوف به ریل‌گذاری برای جهش تولید باید از اجماع حاکمیت بر سر اصول حکمرانی اقتصادی و استخراج سیاستگذاری‌های اقتصادی از دل این اصول آغاز شود؛ راهی که عموم کشورهای دارای رشد اقتصادی پایدار یا دارای تجربه جهش تولید آن را طی کرده‌اند. تنها در این صورت است که لایه‌های میانی مدیریت که متاسفانه در مناسبات رانتی درگیر شده‌اند قادر به اثرگذاری بر سیاست‌ها نخواهند بود و مجبور خواهند شد که در چارچوب سیاستگذاری‌های جدید عمل کنند. این تغییر سیستمی دقیقا عکس حالت قبلی عمل خواهد کرد؛ یعنی همانطور که سیاستگذاری غلط باعث می‌شود حتی مدیر سالم نیز در مناسبات مفسده‌آمیز غرق شود تغییر ریل سیاستگذاری به مسیر استخراج شده از تئوری‌های کارشناسی باعث می‌شود که افراد اشتباهی هم مجبور شوند کار درست را انجام دهند.

دریافت ویژه نامه کیش اینوکس ۲۰۲۲