استقلال بانک مرکزی با قانون جدید افزایش می‌یابد؟

اقتصاد فردا: تقریبا شکی نیست که مهم‌ترین عامل رشد پایه پولی و نقدینگی در اقتصاد ایران وجود ناترازی گسترده در ساختار کشور به خصوص در بودجه دولت‌ها است، به این معنا که نهادهای سیاستی کشور ناکارایی‌ها و تعهدات نسبتا گسترده‌ای دارند که عموما برای پوشش این دو یک راه‌حل همیشگی دارند و آن هم ایجاد تورم با فشار بر منابع بانک‌ها و بانک مرکزی است. اگر چه به صورت سنتی ناکارایی و تعهدات گسترده ساختار اداری کشور با منابع نفت پنهان می‌شد؛ اما با کاهش چشمگیر درآمدهای نفتی طی سال‌های اخیر تنها مالیات تورمی توانسته جای درآمدهای نفتی را بگیرد و بدین طریق رکوردهای تورمی جدیدی بر جای گذاشته شد. از این رو است که همواره یکی از مهمترین عوامل رشد تورم در اقتصاد ایران عدم استقلال بانک مرکزی شناسایی شده و گفته می‌شود اگر بانک‌های مرکزی از دولت مستقل باشند، احتمال سرایت ناترازی ایجادشده در بخش دولتی به بانک مرکزی و پولی شدن آن کاهش می‌یابد هر چند که لزوما از بین نمی‌رود.

از این رو بعد از کش‌ و قوس‌های فراوان اردیبهشت سال گذشته کلیات طرحی به منظور افزایش استقلال بانک مرکزی در مجلس شورای اسلامی تصویب و بررسی جزئیات آن به صورت دو شوری کمیسیون اقتصادی مجلس ارجاع شد. در حال حاضر بررسی طرح مزبور موسوم به «مسئولیت، اهداف، ساختار و وظایف بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» در کمیسیون اقتصادی به پایان رسیده و گزارش نهایی شور دوم برای بررسی به صحن علنی ارسال شده است. با این حال اختلاف نظر جدی بین منتقدین در خصوص کارایی این قانون وجود دارد. عده‌ای از صاحب نظران بر این باور بودند که استقلال بانک مرکزی در گزارش شور اول طرح فراتر از حد بهینه است و این میتواند مشکلاتی به بار آورد. از طرف دیگر عده‌ای عقیده داشتند دقیقا طبق همان گزارش شور اول، طرح مجلس شورای اسلامی فاقد اصول و ملزومات اولیه استقلال بانک مرکزی است. پیش‌بینی می‌شود این اختلاف نظر در خصوص گزارش شور دوم طرح نیز وجود داشته باشد.

در این میان مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی با ارائه پژوهشی این مسئله را بر اساس دو شاخص بین‌المللی بررسی کرده که بر اساس جزئیات این طرح در شور اول و دوم، میزان استقلال بانک مرکزی ایران چقدر بهبود می‌یابد و ایران چه جایگاهی بین کشورهای جهان بر اساس معیار «استقلال بانک مرکزی» دارا خواهد بود.

پنج پارامتر اصلی استقلال بانک مرکزی

بر اساس این گزارش استقلال بانک‌های مرکزی در دنیا در پنج بعد بررسی می‌شود.

استقلال در اهداف و استقلال در ابزار: ثبات قیمت‌ها و کنترل تورم به عنوان هدف اصلی بانک‌های مرکزی اعلام می‌شود. در برخی کشورها از جمله ایران مسائلی چون حمایت از ثبات مالی، حمایت از رشد اقتصادی و کمک به اشتغال و حمایت از سیاست‌های اقتصادی کشور و حفظ ثبات و سلامت بانک‌ها نیز از اهداف بانک مرکزی عنوان می‌شود که البته بسیاری از کشورها این اهداف را به شرط عدم صدمه دیدن هدف اصلی یعنی ثبات قیمت‌ها مورد قبول دانسته‌اند. بر این اساس برخی بانک‌های مرکزی با برخورداری از «استقلال در اهداف» این امکان را دارند که خود میزان عددی تورم هدف را تعیین و اعلام کنند ولی دسته دیگری تنها از «استقلال در ابزار» برخوردار هستند و دولت به صورت دوره‌ای نرخ هدف تورم را طی یک نامه رسمی به بانک مرکزی ابلاغ می‌کند.

استقلال نهادی: صرف نظر از این که بانک مرکزی دارای استقلال در اهداف یا ابزار باشد، استقلال نهادی در حقیقت به رسمیت شناختن و مجزا بودن سیاستگذاری پولی/نظارت بانکی، بانک مرکزی از سلسله مراتب تصمیم‌گیری موجود در دولت و سایر دستگاههای مشابه است. در کشوری که بانک مرکزی دارای استقلال نهادی است دولتها و مقامات اجازه قانونی برای تحمیل نظرات خود به بانک‌ مرکزی در خصوص سیاست پولی و نظارت بانکی را ندارند.

استقلال نیروی انسانی: یکی از ارکان مهم استقلال بانک مرکزی مربوط به نحوه انتخاب و دوره مسئولیت اعضای بانک مرکزی و همچنین مدیریت تعارض منافع این اعضا است. در حالی که به نظر می‌رسد نهایتا انتصاب اعضای ارکان بانک مرکزی توسط مقامات سیاسی کشور انجام می‌شود، این عزل و نصب‌ها باید با تعیین معیارها و شرایط دقیق باشد و از نصب و عزل مقامات بانک مرکزی به دلیل صلاحدید مقامات سیاسی جلوگیری شود. به طور مثال در کشورهایی که بانک مرکزی دارای استقلال است مدت انتصاب مدیر کل و اعضای هیئت مدیره بیشتر از ۵ سال و بیشتر از طول دوره دولت‌ها است. یا مثلا در فدرال رزرو آمریکا دارای ۱۲ عضو است که ۷ تن از آن‌ها برای مدت ۱۴ سال توسط رئیس جمهور منصوب می‌شوند. به این ترتیب که هر دو سال یک بار در ژانویه یکی از این اعضا دوره‌اش به پایان می‌رسد و جای خود را به کسی می‌دهد که به پیشنهاد رئیس‌جمهور و تأیید سنا انتخاب شده است. مهم‌ترین مزیت چنین سازوکاری آن است که رئیس جمهور نمی‌تواند کلیت افراد حاضر در فدرال‌رزرو را تغییر دهد و طی دوره ریاست خود، دو عضو فدرال‌رزرو را تغییر دهد.

استقلال عملکردی: استقلال عملکردی این امکان را به بانک مرکزی میدهد که به طور مستقل و فارغ از فشارهای جانبی در مورد استفاده از اختیارات قانونی خود برای نیل به اهداف مصرّح در قانون از جمله ثبات قیمتها و ثبات و سلامت نظام بانکی تصمیمگیری و اقدام کند. وجود مواردی چون مکلّف کردن بانک مرکزی به تأمین کسری بودجه یا خرید اوراق دولتی در مرحله انتشار یا بازار اولیه، دنبال کردن سیاستهای مالی و بودجه‌ای ناپایدار و غیرمنضبط، بی‌ثباتی نظام بانکی/مالی و تحمیل ترجیحات بخشهای مختلف یا فعالین بازارهای مالی به بانک مرکزی، به معنای عدم استقلال بانک مرکزی از نهادهای سیاسی است.

استقلال مالی:  تجربه نشان داده است چنانچه بانک مرکزی از منظر نهادی، نیروی انسانی و عملکردی مستقل باشد ولی نتواند منابع مالی لازم برای انجام فعالیتهای خود را به صورت مستقل تأمین کند در عمل نمی‌تواند به اهداف خود دست یابد.

میزان استقلال بانک مرکزی بر اساس دو شاخص بین‌المللی

به موازات شکل‌گیری پایه‌های نظری استقلال بانک مرکزی، برخی از محققان نیز تلاش کردند میزان استقلال بانک‌های مرکزی کشورهای مختلف را اندازه‌گیری و اثر افزایش استقلال بانک مرکزی بر عملکرد اقتصادی کشورها را بررسی کردند. آنطور که مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی می‌نویسد در جهان میزان استقلال بانک‌های مرکزی بر اساس دو شاخص مهم و شناخته شده گریلی، ماسیاندارو و تابلینی (۱۹۹۱) و کارکرمن، وب و نیاپتی (۱۹۹۲) اندازه‌گیری می‌شود.

بازوی پژوهشی مجلس شورای اسلامی بر اساس هر دو شاخص میزان استقلال بانک مرکزی در حال حاضر و بر اساس طرح استقلال بانک مرکزی در شور اول و دوم محاسبه کرده است. بر اساس هر دو شاخص میزان استقلال بانک مرکزی نسبت به حال حاضر در هر دو شور افزایش یافته اما مقدار آن چندان چشم‌گیر نیست و بر اساس شاخص اول میزان استقلال بانک مرکزی در شور دوم کمتر از شور اول است.

بر اساس شاخص گریلی، ماسیاندارو و تابلینی امتیاز استقلال بانک مرکزی به ۶ می‌رسد، در حالی که حداکثر رقم این شاخص ۱۶ است. بر اساس طرح شور اول میزان استقلال به ۸ و بر اساس طرح در شور دوم میزان استقلال بانک مرکزی به ۷ می‌رسد. مهمترین عوامل افزایش استقلال بانک مرکزی در شور اول طرح مجلس شورای اسلامی با استفاده از شاخص گریلی، ماس یاندارو و تابلینی عبارت بودند از: در نظر گرفتن دوره انتصاب ۵ ساله برای تمامی اعضای هیأت مدیره، عدم الزام حضور نماینده دولت در هیأت مدیره و ممانعت از مشارکت بانک مرکزی در بازار اولیه اوراق دولتی. در شور دوم به واسطه حضور نماینده رسمی دولت در هیات عالی اندازه استقالل دولت کاهش یافته است.

بررسی‌های مرکز پژوهش‌های مجلس همچنین حاکی از افزایش استقلال بانک مرکزی بر اساس شاخص پیشنهادی کارکرمن، وب و تابلینی در شور اول و دوم طرح مجلس شورای اسلامی از عدد ۰.۴۲ به عدد ۰.۴۵ است؛ در این شاخص امتیاز کامل یک است. مهم ترین تغییرات در اجزای این شاخص در شور اول و دوم طرح مجلس شورای اسلامی عبارت است از کاهش امتیاز مرتبط با مقام منصوب کننده و افزایش امتیاز مربوط به عدم جواز قرض دهی بدون/با وثیقه به دولت، شرایط عزل رئیس کل و امکان خرید اوراق دولتی در بازار اولیه.

جایگاه استقلال بانک مرکزی ایران در جهان

طبق قانون پولی و بانکی کشور شاخص استقلال قانونی بانک مرکزی در بین ۱۸ درصد کشورهای دارای کمترین میزان استقلال است. در حالی که بر اساس شور اول و دوم، استقلال قانونی بانک مرکزی بر مبنای شاخص کارکرمن، وب و نیاپتی ۱۹۹۲ در ایران به ترتیب از 0.42 به 0.45 افزایش یافته اما کماکان جزء 25 درصد کشورهای دارای کمترین میزان استقلال خواهد بود.