فردای اقتصاد: منابع طبیعی از معادن گرفته تا نفت و گاز، موهبت‌هایی برای بشر هستند که تولید قریب به اتفاق کالاها به نوعی به آنها وابسته است. کشورهای دارای وفور منابع، مقصد درآمدهای هنگفتی بوده‌اند. با این حال، حداقل ۱.۸ میلیارد نفر در کشورهای پرمنابع در فقر به سر می‌برند. درآمد حاصل از منابع در بسیاری از این کشورها نتوانسته در خدمت رفاه شهروندان قرار بگیرد. در ایران هم که جزو کشورهای با وفور منابعی چون نفت و گاز و معادن است، این پرسش همواره مطرح بوده که آیا ثروت حاصل از منابع راهی به سوی سفره مردم پیدا می‌کند؟ هر چند که بعضاً سیاستمداران با رویکرد پوپولیستی پاسخ به این سوال را به پرداخت مستقیم یارانه یا افزایش حقوق کارمندان تقلیل داده‌اند، اما چالش بنیادی این سوال دقیقاً همین بوده که دولت چگونه می‌تواند این درآمدهای فراوان را تبدیل به رفاه مردم کند. شاخص حکمرانی منابع می‌تواند به خوبی به این سوال پاسخ دهد و همچنین نشان دهد با وجود چالش‌های مشترک کشورهای دارای رانت منابع، ایران در چه جایگاهی نسبت به دیگران به لحاظ کیفیت حکمرانی قرار دارد.
اندازه‌گیری کیفیت حکمرانی از استخراج تا مدیریت درآمدها
تجربه نشان داده بهبود رفاه کشورهای دارای منابع در گروی توسعه حکمرانی باکیفیت است؛ کیفیت حکمرانی منابع طبیعی وابسته به این است که قوانین، نهادها و رویه‌های تصمیم‌گیری و بوروکراسی موجود چگونه روی شهروندان، اجتماعات و محیط زیست اثر می‌گذارد. نهاد بین‌المللی «حکمرانی منابع طبیعی» با هدف بهبود حکمرانی منابع کشورها، شاخصی با نام "حکمرانی منابع" منتشر می‌کند که کاملترین آن برای سال ۲۰۱۷ و تعداد ۸۹ کشور صاحب نفت، گاز و معادن اندازه‌گیری شده است.
سه حوزه اصلی شاخص ۱- تحقق ارزش (ارزیابی حکمرانی در تخصیص مجوزهای استخراج، اکتشاف، تولید، حفاظت از محیط زیست، جمع‌آوری درآمد و شرکت‌های دولتی)، ۲- مدیریت درآمد (شامل بودجه کشور، تقسیم منابع داخلی و صندوق‌های ثروت ملی) و ۳- فضای حکمرانی مناسب (شامل شاخص‌های جهانی حکمرانی مثل پاسخگویی، ثبات سیاسی و عدم خشونت، اثربخشی دولت، کیفیت تنظیم‌گری، حاکمیت قانون و کنترل فساد) هستند. بنابراین از استخراج منابع تا مدیریت درآمدهای ناشی از آن، به همراه فضای کلی حکمرانی برای ارزیابی کمّی حکمرانی منابع به کار می‌روند. اعداد بالای ۷۵ از ۱۰۰ (وضعیت بسیار خوب) برای یک کشور یعنی قوانین و اقدامات انجام‌شده در آن با احتمال زیادی منجر به این می‌شود که ثروت منابع طبیعی به شهروندان منفعت برساند، هر چند ممکن است اندکی هزینه هم به جامعه وارد شود. شاخص در بازه ۶۰ تا ۷۴ (وضعیت خوب) یعنی کشور دارای رویه‌ها و شیوه‌های حکمرانی قوی است، اما در برخی از زمینه‌ها نیاز به بهبود وجود دارد. این احتمال به طور منطقی وجود دارد که ثروت منابع استخراجی به نفع شهروندان تمام شود، اما احتمالا هزینه‌هایی برای جامعه دارد. بازه ۴۵ تا ۵۹ (وضعیت ضعیف) به این معنی است که کشور دارای ترکیبی از حوزه‌های حاکمیت قوی و مشکل‌دار است. استخراج منابع می‌تواند به جامعه کمک کند، اما احتمالاً مزایای نهایی آن ضعیف است. قرارگیری شاخص یک کشور در بازه ۳۰ تا ۴۴ (بسیار ضعیف) نشان از این دارد که رویه‌ها و شیوه‌های حداقلی برای مدیریت منابع وجود دارد، اما ملزومات کافی برای اطمینان از منتفع شدن جامعه از منابع وجود ندارد. در نهایت شاخص کمتر از ۳۰ که به وضعیت شکست‌خورده تعبیر می‌شود، وضعیتی است که در آن تقریباً هیچ چارچوب حاکمیتی برای منتفع کردن مردم از مزایای منابع وجود ندارد و احتمالا منافع فقط به سمت برخی شرکت‌های مرتبط و فرادستان سیاسی سرازیر شود.
ایران در پایین جدول رده‌بندی حکمرانی منابع
شاخص حکمرانی منابع در سال ۲۰۱۷ برای ایران حدود ۳۸ بوده که رتبه ۶۲ را در میان ۸۹ کشور دارای منابع را به خود اختصاص داده است. این عدد به معنای قرار گرفتن ایران در گروه کشورهای با مدیریت بسیار ضعیف منابع است و در نتیجه رویه‌ها و شیوه‌های حکمرانی نمی‌تواند تضمینکننده رسیدن ثروت منابع به سفره مردم باشد. همچنین باید توجه شود که در سال ۲۰۱۷ زمانی بوده که به واسطه برجام، تحریم‌های نفتی برقرار نبوده و به لحاظ پترودلارها وضعیت بهتری داشته‌ایم؛ بنابراین، شاید در آپدیت شاخص‌ها حتی جایگاه ضعیف‌تری کسب کرده باشیم.
بهترین وضعیت حکمرانی کشور نروژ با عدد شاخص ۸۹ و بدترین برای کشور اریتره است که ۱۶ پله از ایران ضعیفتر است. کشورهای عراق، گینه و بحرین از جمله کشورهایی هستند که عدد شاخصشان به ایران نزدیک است. به جز نروژ که معروف‌ترین الگو از کشوری است که دچار نفرین منابع طبیعی نشده، فقط سه کشور شیلی، بریتانیا و کانادا در دسته حکمرانی بسیار خوب منابع قرار می‌گیرند. ایالات متحده در رتبه پنجم، نخستین کشور در دسته حکمرانی‌های خوب است و پس از آن برزیل قرار دارد. اما در دسته کشورهای شکست‌خورده در زمینه حکمرانی منابع طبیعی، کشورهایی مثل ازبکستان، زیمباوه، سودان، لیبی و ترکمنستان قرار دارند.
تحلیل چرایی وضعیت بد ایران
چرا شاخص حکمرانی منابع تا این حد برای ایران عدد پایینی را نشان می‌دهد؟ بررسی سه شاخه اصلی تعیین کننده شاخص حکمرانی منابع نشان می‌دهد که حکمرانی در ایران در هر سه حوزه مشکلات جدی دارد. کیفیت مدیریت شرکت‌های دولتی مرتبط با استخراج منابع، طراحی بودجه دولت و فضای حکمرانی به ویژه در زمینه شفافیت و پاسخگویی نیازمند توسعه جدی هستند تا درآمدهای دولت از منابع به سمت رفاه عموم شهروندان هدایت شود.
کیفیت پایین پاسخگویی باعث می‌شود حکمرانی اقتصادی نتواند بازخوردی از جامعه و کارشناسان درباره شیوه هزینه‌کرد درآمدها بگیرد و سیاستمداران هم خود را بابت آن جوابگو نخواهند دانست. بنابراین احتمال انحراف این درآمدها به سمت گروه‌ها و افراد مرتبط به دولت بیشتر خواهد شد. نظام بودجه‌ریزی ایران هم به خاطر وابسته‌بودن به درآمد نفتی که منبع پرنوسانی است، در دهه‌های گذشته عامل کسری بودجه مزمنی بوده که به تورم مزمن منجر شده است.
تبادل نظر